“从今年开始，卫生部准备选择若干大中型城市，建设医疗联合体（以下称‘医联体’），以大型公立医院的技术力量带动基层医疗卫生机构能力提升和共同发展。”
　　在1月21日召开的2013年全国医疗管理工作电视电话会议上，卫生部副部长马晓伟表示，2013年将通过建设医联体推动分级诊疗格局形成，同时形成倒逼机制，促进相关部门完善管理、补偿、运行、监管等配套政策。
　　顾名思义，医联体主要是指不同层级医疗卫生机构通过在纵向或者横向的资源整合，所形成的医疗组织。如江苏镇江市成立的江苏康复医疗集团，北京市以朝阳医院为核心成立的医疗联盟等，大体都属于这类组织。
　　医联体的主要作用在于优化医疗资源配置，推动医生和患者流向基层。但在现有的体制下，医联体的运行面临来自内外两方面的困境。
　　马晓伟要求，对于这些分散于编制、财政、发改、人事、医保等部门的职能，需要医疗管理部门主动协调相关部门解决，为改革的深化提供政策支持。
　　外部困境
　　一般情况，医联体会以一家三甲医院为核心，整合二级医院和基层医疗卫生机构。如北京朝阳医院联盟，就是以朝阳医院为核心，同时吸纳武警北京市总队医院、朝阳区第二医院等三家二级医院以及六里屯、八里庄第二、高碑店等7家社区卫生服务中心组建的。
　　目前，我国的医疗卫生资源主要集中在大医院，导致患者涌向大医院，基层服务能力薄弱。组建医联体，旨在发挥大医院对基层医疗卫生机构的支持作用，实现“强基层”，但困难重重。
　　“可以看到的一个好处是，医联体可以推动医疗资源下沉。”中欧国际工商学院卫生管理与政策中心主任蔡江南说，“但不同层级医疗机构，医务人员都有相应的编制，如何能够自由流动起来仍是问题。”
　　现行体制对医务人员的束缚由来已久，新医改一度尝试多点执业，但效果并不理想。不过，医联体在这方面却被寄予厚望。
　　马晓伟将建立医疗联合体视作将医务人员从“单位人”解放出来的第一步，希望通过在联合体内实行统一的人事管理和人才评价政策，促进人才资源在联合体内的自由流动。此外，卫生部将争取为大型公立医院和县级医院适当增加编制，作为向基层辐射的人才储备。
　　长期以来，我国医疗资源结构布局受到行政区域划分的制约。不仅是人事编制制度，还有分级财政的制度，致使纵向资源调控能力不强；而医联体覆盖的区域，也会涉及到医保统筹层次的问题。
　　对于医保问题的解决，马晓伟提出，要提高基本医保统筹层级，使医保统筹层级和医疗联合体建立层级相统一。要实行医保分级支付，配合基层服务能力的提升，推动形成分级诊疗格局。
　　但分级财政的问题可能更为复杂，并不能如医保一样简单提高层级。卫生部的思路仍然基于分级财政的体制，“分级财政与分级办医体制紧密相连”，强调对公立医院的财政补偿以及与绩效考核相挂钩。
　　内部困境
　　医联体的困境不仅来自外部。实际上，纵向整合资源的医疗联合体是对分级办医体制的一种突破。但不同层级的医疗机构发展水平差异很大，也存在不同的利益诉求，造成医联体内部也存在管理体制的问题。
　　湖北肿瘤医院肖燕、湖北省卫生厅副巡视员阮小明通过梳理湖北省医联体模式发现，由于存在医疗水平、人力资源、管理水平、服务水平以及经济水平发展不均的问题，不同机构之间的业务整合、信息标准，乃至文化理念等方面都存在冲突。
　　这些方面的冲突，很大程度上将会影响医联体的运转和作用的发挥。
　　上海瑞金医院的夏云、袁青、姜昌斌等通过对瑞金－卢湾医联体的调查发现，正是由于存在医疗水平、患者信任度、利益分配等方面的因素，医联体内部出现了双向转诊通道不畅的问题。
　　在这其中，利益的分配之间可能是医联体内部在制度建设上首先需要解决的问题。
　　蔡江南指出，对于医联体而言，尤其是内部各医疗机构还保持自主地位的医联体，必须建立起收益分享、风险分担机制，否则难以实现资源的整合。
　　无论是对医联体业务水平的整体提升，还是建立整个医联体的利益机制，实际上都指向如何建立医联体的治理机制。
　　对此，马晓伟提出在医疗联合体层面建立理事会等法人治理结构，从而既确保了政府作为公立医院所有者的责权，创新政府管理方式，又使集团相对独立于政府，具有充分的微观管理自主权，实现政事分开、管办分开。