财政部21日发布信息,上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、青岛、宁夏、江西省将开展地方债券自发自还试点。

　　财政部同时还下发了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》(下称《试点办法》),该办法从发布之日起实施。

　　海通证券首席分析师姜超和债券分析师李宁认为,国务院批准沪浙粤等10地区自行发债,自发自还而非财政部代发代还,意味着市政债正式出炉。未来将以自身信用评级为基础定价,而政府信用决定其定价向国债靠拢,将逐步替代利率高企的城投债,降低无风险利率和政府融资成本。“政府信用从企业中剥离,代表财税改革的推进力度加大,也有助于金融定价的真正合理。”

　　中债资信评级业务部分析师叶枫认为,此次试点地方政府债券自发自还是在前期试点的基础上,将偿还责任明确至发行债券的地方政府,解除了中央政府的信用背书,实现“谁举债,谁偿还”。

　　短期无碍城投债

　　《试点办法》解释说,自发自还是指试点地区在国务院批准的发债规模限额内,自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。试点地区发行政府债券实行年度发行额管理,全年发行债券总量不得超过国务院批准的当年发债规模限额。2014年度发债规模限额当年有效,不得结转下年。

　　根据今年的预算案安排,地方发债额度为4000亿元。中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇对《第一财经日报》称,尽管文件没有明确表示,但是按照之前的情况,试点地区的发债额度应在4000亿的总盘子中。

　　按此计算,试点地区可以发行的地方债券规模将摊薄不过百亿,是否能够解地方财政之渴?资金不足是否会令地方继续通过其他不透明的手段找钱。杨志勇认为,制度完善需要一个过程,地方发债不放开肯定不行,分级财政下地方要做的事情太多又没有足够财力,没有“前门”肯定就会找“后门”,但试点期间规模不会太大。

　　如何判断地方发债规模的大小?杨志勇对本报说,主要方法第一是参看同样要面对市场的国债,第二是地方负债的能力,第三是试点情况。

　　中债资信21日发布分析报告称,根据各地区审计部门公布的审计结果,考虑到担保责任和可能承担救助责任债务的折算率后,2012年北京、上海、浙江、广东、江苏、江西、青岛、山东和宁夏等9个地区,政府债务率分别为99.86%、87.62%、68.50%、66.11%、60.34%、59.41%、58.66%、55.22%和50.48%。

　　政府债务逾期率根据各地区审计部门公布的审计结果,截至2012年末,山东、宁夏、广东、江西、江苏、青岛、浙江、北京和上海等9个地区除去应付未付款后的政府负有偿还债务的逾期率分别为2.76%、2.41%、1.90%、1.55%、1.38%、0.86%、0.15%、0.14%和0.01%。

　　中债资信统计认为,地方政府发债受额度限制,规模仍很小,短期内对城投债的影响有限。2013年我国政府融资平台债券发行规模达2.7万亿元,而2013年试点自行发债的北京、广东、江苏、浙江、深圳、山东和上海等7个地区总计发债额度为731亿元,仅占融资平台债券发行额的2.65%。“预计短期内地方政府发债对城投债的替代作用还难以显现。”

　　对于应该用哪一种指标来管理地方债务规模,有官员认为,应该用债务率而非额度限制。杨志勇认为,这应该区分的是,是否应该交给市场评价,否则如果中央政府一定要管理,无论债务率或是额度限制,其实都是等价的。

　　明示进行地方政府信用评级

　　《试点办法》首次明确要求进行地方政府信用评级。

　　财政部要求试点地区按照市场化原则发行政府债券,遵循公开、公平、公正的原则。并按照有关规定开展债券信用评级,与信用评级机构签署信用评级协议,明确双方权利和义务。

　　在信息公开方面,财政部要求,试点地区应及时披露债券基本信息、财政经济运行及债务情况等。试点地区信息披露遵循诚实信用原则,不得有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏。

　　尽管国务院办公厅曾在1995年发布了《关于地方政府不得对外举债和进行信用评级的通知》,对地方政府举债和信用评级进行限制。但随着经济发展,融资平台债的快速扩张,这条规定已逐步被打破。

　　叶枫认为,2013年自行发债试点办法最后一条已提出“试点省(市)应当加强自行发债试点宣传工作,并积极创造条件,逐步推进建立信用评级制度”。此后,在高层明确提出允许地方政府发行债券的指引下,财政部提出建立基于地方政府信用评级制度的地方政府发债机制,本次办法从政策执行层面明确了这一点。

　　杨志勇称,既然地方债券面向市场,地方政府信用评级制度也应交给市场,财政部门可以出台自己的信用评级制度,但只能在财政系统使用,不过可以推荐给市场。

　　《试点办法》称,试点地区发行的政府债券为记账式固定利率附息债券。2014年政府债券期限为5年、7年和10年,结构比例为4:3:3。

　　姜超和李宁分析认为,试点期限为5、7、10年,远高于此前平台债务5年以下的久期,增加债务持续性。

　　地方债券怎么用?根据今年预算案提出加强地方政府性债务管理,赋予地方政府依法适度举债融资权限,建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制。除严格授权举借的短期债务外,地方政府举借债务只能用于城市建设等公益性资本支出或置换存量债务,不得用于经常性支出。

　　此外,预算案提出,研究制定地方政府债券自发自还改革方案,推动部分地方开展改革试点。“对地方政府性债务实行分类管理和限额控制,对没有收益的公益性事业发展举借的一般债务,由地方政府发行一般债券融资,主要以公共财政收入和举借新债偿还,对有一定收益的公益性事业发展举借的专项债务要由地方政府通过发行市政债券等专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。”

　　去年年底审计署公布的数据显示,截至去年6月份,我国地方政府负有偿还和救助责任的债务规模达到17.9万亿。

　　前英国伦敦经济政策署署长、现人大重阳高级研究员罗思义在其微博上表示,在其执掌伦敦经济与商业政策署时,伦敦发行40亿美元市政交通运输债券。根据经济学理论及这一实践经验,发行市政债为投融资是可行的,但债券为消费融资是万万不行的。

　　与预算法三审精神一致

　　根据现行的预算法,尽管有规定在国务院授权的情况下,地方可举债,但仍被认为规定不清晰,使得地方更多通过不透明途径举债。刚刚进行的预算法三审对地方举债有更细致的规定,被认为将疏通地方举债途径。

　　中国法学会财税法学研究会会长、北京大学财税法研究中心主任刘剑文对《第一财经日报》表示,自发自还强调的是债务人的责任,与预算法三审稿的精神是一致的。

　　《试点办法》多处涉及地方融资渠道的要求,其中包括“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”。

　　刘剑文表示,目前推出自发自还试点是有依据的,根据现行预算法第二十八条第二款规定,“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。尽管没有详细说明什么是另有规定,不过财政部是国务院下属部门,由财政部出台的办法也显然得到了国务院同意,属于前述的“国务院另有规定”。

　　他认为,法律出台后就应按照法律规定执行,如果现在的办法与日后通过的预算法修正案冲突,仍应该以预算法为准。“从目前来看,并不是很矛盾,三审稿中也强调了地方举债的规模和额度。”

　　此外,预算法三审稿还提出,举债规模“由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务,列入本级预算调整方案,报本级人民代表大会常务委员会批准” 。

　　不过,“报人大批准”在财政部的方案中并没有体现。刘剑文对本报说,《试点办法》是部门下发的文件,不可能在这方面进行规定,如果是国务院的文件则有可能。

　　“应该有这些程序。”刘剑文说。此外,他认为应完善的细节还包括加强对试点地区的监督等。 返回21世纪网首页>>