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混合所有制本身与私有化无关

2015-01-12 00:00   来源:经济参考报

  中国经济50人论坛、新浪财经和清华经管学院联合举办的新浪·长安讲坛第266期日前召开。论坛成员、中国经济体制改革研究会顾问宋晓梧发表了题为“混合所有制——公有制与市场经济的衔接点”的主题演讲。宋晓梧表示,混合所有制实际在我国已经实行10多年,民间资本投资国有企业取得了积极进展。但是自十八届三中全会提出发展混合所有制以来,当前关于混合所有制的争论十分激烈。在他看来,混合所有制的形成和发展可以从马克思的理论中找到依据,可以从发达市场经济国家的实践中获得借鉴,是现代市场经济重要的企业产权组织形式,对中国国有企业改革具有重要作用,中国的改革可以也应当借鉴。

  混合所有制有充分的理论基础

  在科斯、诺斯的产权理论之前,马克思关于商品两重属性的分析,更早揭示了市场经济发展过程中企业可以出现混合所有的组织形式。

  宋晓梧说,十八届三中全会关于全面深化改革的决定提出发展混合所有制,社会各界反响强烈。其实,混合所有制在上世纪90年代党的文件中就有明确的表述。十五届四中全会决定指出:“国有大中型企业尤其是优势企业,宜于实行股份制的,要通过规范上市、中外合资和企业相互参股等形式,改为股份制企业,发展混合所有制经济。”中外的经验都说明,混合所有制的基本实现形式是股份制。混合所有制指的是出资主体多元,而股份制指的是资本的组织形式。

  混合所有制在我国实行10多年,民间资本投资国有企业取得了积极进展,中央企业及其子企业引入非公资本形成混合所有制企业已占总企业户数的52%。按十八届三中全会精神,2014年《政府工作报告》提出制定非国有资本参与中央企业投资项目办法,在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域,向非国有资本推出一批项目,制定非公有制企业进入特许领域的办法。发改委关于深化改革的重点任务明确提出引导民间资本参股,加快发展混合所有制经济,推进国有企业股权多元化改革。

  但当前关于混合所有制的争论十分激烈,这首先体现在理论方面。

  宋晓梧介绍说,一些学者认为发展混合所有制的理论依据是科斯、诺斯等的产权理论、制度经济学派,反对的一方则认为这是以新自由主义解读十八届三中全会精神。科斯、诺斯的产权理论对发展社会主义市场经济下的混合所有制是有借鉴意义的,但马克思关于商品两重属性的分析,则更早揭示了市场经济发展过程中,企业可以出现混合所有的组织形式。

  马克思指出,商品作为价值形态和实物形态的双重存在,其所有权自身是可以分离的,商品的这一内在特性,为其自身在市场经济的发展过程中发生分离,并为不同的所有者拥有,不同的所有者又相互作用、相互渗透,从而产生纷纭复杂的企业组织形式开辟了道路。工业化初期,资本家曾集所有权、经营权于一身。随着工业化进程中协作和分工的发展,不仅所有权和经营权可分,所有权自身也出现了分离。资本家分为货币资本家和产业资本家,所有权分为“自有资本的所有权”和“借入资本的所有权”。货币资本家是生产资料的法律所有者,产业资本家是生产资料的职能所有者,或者叫“经济上的资本所有者”。发生这种分离的原因就在于资本作为一种特殊的商品,其价值形态可以为货币资本家所有,其实物形态可以为产业资本家所有。马克思指出:“货币资本家和生产资本家实际上相互对立,不仅在法律上有不同的身份,而且在再生产过程中起着完全不同的作用,或者说,在他们手中,同一资本实际上要通过双重的完全不同的运动。一个只是把资本贷出去,另一个则把资本用在生产上。”

  宋晓梧表示,计划经济体制下,企业是单纯的产品生产单位,生产资料的价值形态所有权、实物形态所有权和经营权都集中在政府手中。改革初期,我们认识到所有权和经营权可分,不断扩大了企业的经营自主权,但在一个时期内对所有权却采取了回避的态度,没有充分认识到在社会主义市场经济条件下,全民所有生产资料作为商品,也是价值形态和实物形态的双重存在,也可以分离,而是笼统地说所有权归国家、经营权归企业。这一方面造成国家在弱化所有权时,可能有损生产资料价值形态所有者的权益;另一方面使企业不能明确得到应有的实物形态所有权,其经营权也难以强化。

  宋晓梧说,既然私人资本通过法律所有权和职能所有权的分离创造了新的企业产权关系形式,并在此基础上形成了复杂的资本运动形态(包括股份制),适应了市场经济发展的需要,就可以设想国有生产资料也通过法律所有权和职能所有权的分离来明确国家和企业之间的产权关系,并在此基础上形成适应社会主义市场经济发展的多种运动形态。应当强调的是,从理论上说,全民所有生产资料的“两种所有权分离”也是发生在企业的生产过程之外,因而生产经营的全过程都由企业负责,这将有利于从根本上解决政企不分的问题。至于“两种所有权分离”后,企业在生产过程中是否再实行所有权与经营权的分离,则取决于企业经营的具体形式。这对国家来说不是最重要的。国家要确保的是它作为全民所有生产资料价值形态所有者的收益。

  国有私人资本合股在发达国家普遍存在

  混合所有制是市场经济条件下企业的一种产权组织方式,本身并没有扩大私有资本或扩大公有资本的内涵。

  在明确了混合所有制的形成和发展的理论依据后,宋晓梧谈到了这一理论应用的国际经验。

  他说,目前,多数学者认为“私私”或“公公”相混都不算混合所有制,尽管这两种混合也在一定程度上改变了单一私人所有或单一公有企业的组织形式。其实,很难笼统地说混合所有制是公有制还是私有制。仅从资本结构分析,混合所有制突破了公有制和私有制的界限,无论资本的价值形态是公有还是私有,都已融合为企业的法人财产。在现代公司中,各利益主体通过治理结构形成一种混合的、复杂的产权安排。如果说“私私”相混不算混合所有制,那么发达市场经济国家有混合所有制吗?答案是有,而且是重要的企业产权组织形式。

  宋晓梧在研究美国社会保障问题时,注意到美国员工按税法401K条款建立的养老基金控制了大量美国公司的股份。这些养老基金应属于社会基金,其规模要比我们城镇或农村的集体经济大得多。为此,许多国外学者认为资本主义的性质悄悄发生了革命性变革。1976年,美国管理大师德鲁克发表了《看不见的革命:养老基金社会主义是如何来到美国的》,按他的计算,当年美国补充养老基金控制了全美公司35%的股权,已经超过了相对控股所要求的比例。德鲁克惊叹,养老基金成为美国企业的新大亨,并没有经历任何危机和斗争,这是一个出人意料的成功案例。2005年美国养老基金总资产高达14.5万亿美元,超过当年美国12.5万亿美元的GDP,持有美国40.7%的股权,极大地改变了公司的资本所有权结构,使其社会化、多元化了,在某种程度上,可以称其为混合所有。

  如果有人认为养老基金参股不算典型的混合所有制,那么国有资本与私人资本合股在发达国家也是普遍存在的。

  发达市场经济国家都有国有企业,多数在通信、能源、铁路、航空、机场、公共交通、邮政服务、军事工业、健康管理等行业或领域,一般可以分为国有全资公司和国家部分所有公司。例如,根据美国国家公共管理研究院(NAPA)对国有企业的定义,大致可分三类:完全政府所有企业(Wholly-owned Government Corporation),这类企业实施授权法令中政府所安排的任务而成立,由政府提供经费,资产归政府所有,由总统或部长任命其董事会或行政官员;政府部分所有企业(Partly-owned Government Corporation),这类企业的产权由总统和私人股东所选择的董事会支配;政府赞助企业(Government-Sponsored Enterprises GSEs),这类企业虽然由私人投资、私人拥有(如联邦住宅贷款银行),但由于是政府特许,服从联邦政府的监督管理。

  法国国家统计及经济研究所(INSEE)2012年网上公布的统计数据显示,法国国有企业总数1143家,其中绝大多数是参股企业,国家独资或控股的为少数。国家控股管理局(APE)主要管理全资国有企业和25家控股企业,其中全资国有企业包括法国国营铁路公司、巴黎自治港、国家印刷局等,控股企业有法国电力公司(84.4%)、国家邮政公司(77.1%)、法国博彩公司(72%)、阿海珐公司(14.33%)等。

  宋晓梧认为,国有企业的产权结构是随经济社会的发展变化而调整的,欧洲一些国家二战后建立了不少国有企业,上世纪70年代后大大缩小了国家控股的比例。挪威北海石油公司(Statoil)在上世纪90年代初按法律规定由国家石油能源部(MPE)百分之百控股,后来修改法律可向社会转让出40%的股份,目前仍然是国家绝对控股(66.7%)。高管还是参照公务员工资标准执行,只相当于社会平均工资的3倍左右。

  混合所有制是现代市场经济重要的企业产权组织形式,中国坚持市场化导向的改革可以也应当借鉴。

  具体到中国特色社会主义实践,宋晓梧认为,混合所有制是市场经济条件下企业的一种产权组织方式,本身并没有扩大私有资本或扩大公有资本的内涵。现在一些人激烈批评发展混合所有制是“新一轮私有化”,同时有人大力主张在发展混合所有制过程中“进一步扩大国有资本的控制力”,那都是另一个层次的问题,即如何运用这一企业产权组织方式。

  混合所有制要分类实施

  混合所有制有利于推进国企改革,但推行混合所有制要分类实施。

  针对中国国有企业改革的实际情况,当前发展混合所有制至少具有三方面的重要作用。

  第一,发展混合所有制有利于政企分开。

  十八届三中全会决定提出,允许非国有资本参股国有资本投资项目,允许企业员工持股,使民营资本、员工的集体资本成为地位平等的企业权益资本,这将有利于打破一些行业国有资本的行政垄断,更为重要的是有利于进一步实行政企分开。国有企业改革30年,取得的成绩不小,但政企之间千丝万缕的联系总是“剪不断,理还乱”,关键在于国有资本的价值形态所有权、实物形态所有权以及经营管理权始终没有清晰界定和合理分开。发展混合所有制必须将资本的价值形态所有权与实物形态所有权分离,在此基础之上,引入私人、集体以及外资资本,使原国有企业的投资主体多元化,造就不同利益主体的协商制约机制。按现代市场法则,政府作为持股人之一,不能随意支配企业的投资、生产、经营和分配决策,这为政企分开提供了一个产权制度平台。当然,真正做到政企分开,还有另一重要的方面,即政府职能转变。混合所有制不可能取代政府职能转变,但肯定可以促进这一转变。

  第二,发展混合所有制有利于进一步激活国有资本。

  宋晓梧说,我们可以利用混合所有制这一企业产权形式,更灵活地运作国有资本。是否让国有资本进入或退出某一企业、某一行业,可以根据实际需要做出选择。在那些需要国有控股的行业或企业,国有资本通过扩股增资可以放大控制力和影响力。在那些需要减少或退出国有资本的行业或企业,国有资本的减持是通过资本市场的公平、平等交易实现的。就某个行业、某个企业来看,国有资本的控制力、影响力是减弱了,但从全社会的国有资本运行来看,却可以把那些从行业或企业中减持和退出的资本用到更恰当的领域,从而增强整体国有资本的控制力、影响力。从这一角度看,混合所有制是公有制与市场经济的有机结合的一个有效衔接点。

  第三,发展混合所有制有利于我国企业“走出去”。

  宋晓梧表示,在经济全球化的背景下,混合所有制还对我国企业“走出去”,按国际规则开拓海外资源和产品市场发挥了不可替代的作用。例如白银有色集团股份公司,这家曾经历8年政策性破产的企业,经过股份制改造,现在已经成为吸纳上百个民营和自然人股东的混合所有制公司,通过私募融资,为公司提供了大量发展基金,海外并购和投资成绩斐然。如果还是当年的国有国营企业,那将寸步难行。 白银公司的负责人还表示,如果公司的民营和外国公司投资股比再高一些,将有利于进一步完善公司治理结构,克服企业仍存在的行政化弊病。

  不过在推进混合所有制过程中,宋晓梧同时提醒,要注意两个关键点。

  首先,发展混合所有制需要分类实施。

  他说,混合所有制既然有积极作用,是否需要在国有企业全面推开?他认为,发展混合所有制应该对企业的竞争状况、产业分布、功能定位、所有制结构等进行分类管理和引导。上世纪80年代中期,他曾提出:“从参与市场竞争的程度来分析,凡是竞争性质的企业,都可以实行两种所有权相分离,让它们成为完全独立的社会主义商品生产者:一部分小型企业还可以考虑通过出售、转让、转归集体、个体所有,国家连法律上的所有权也不保留;还有一些企业可以实行股份化,成为国家、集体以及职工合股的企业,经济上的所有权归企业。”“国家的股份最好不由政府直接掌握,而由企业化的投资公司掌握,以免重蹈政企不分的覆辙。”“那些还不具有竞争性质或带有垄断性质的企业,两种所有权可不分离,仍由国家经营。”近30年后,他仍然坚持这样的观点,即应以企业的竞争与非竞争性质作为分类的基本原则。不能因为一些人反对国有企业退出竞争性领域就退缩回去了。在分类上提出民族品牌企业也要保持国有控制力,那么各地就可以将包括餐饮、烟酒、文化产业等众多民族品牌或地方特色品牌纳入国有控制范围,反而使国有资本不能“好钢用在刀刃上”。

  宋晓梧赞成将现在的国有企业分为公益、保障、竞争三类。其中保障类目前可以包括军工以及航天、航空核心企业和一些稀有或重要资源企业。在公益、保障类企业保持国有绝对和相对控股现在争议不大,极少数还可以由国家独资经营。 争议主要集中在竞争类企业。其实,正是混合所有制为国家资本进入或退出竞争领域提供了极大的灵活性,既然在竞争领域民营企业可以很好发挥作用,国家就没必要去经营实体企业,还要承担竞争风险,但国有资本可以根据具体情况参股竞争性企业,从中获得的红利再用于国计民生。因此要求国有资本必须从所有竞争性领域完全退出的提法值得商榷,尤其不能以行政命令的方式限期退出。

  其次,发展混合所有制需要配套实施。

  这方面涉及的问题很多,大致有:公平市场竞争秩序、调整优化国资布局、规范法人治理结构、推行市场选人机制、合理分配国资收益、完善国资监管方式、支持企业跨国经营等。

  问与答

  问:我们都知道国企有承担社会责任的职能,在危机中要维持就业,抗震救灾要主动站出来提供一些资源。要搞混合所有制,我们怎么能够让这些以利润最大化为终极目标的民营企业或者个人投资者愿意加入承担社会责任的国有企业?

  宋晓梧:所有企业都应该有社会责任。社会责任绝不是仅仅针对国有企业谈的,所有企业都应承担社会责任。你说的一些问题,与其说是国有企业的社会责任,不如说是政府和国有企业还没有真正实现政企分开,政府还行政干预企业的自主经营权。这个问题恰恰是我们想通过混合所有制进一步解决的。

  问:混合所有制有没有准入的限制,什么样的自然人或者民营企业能够参与到里面?

  宋晓梧:要看不同的企业,比如中石油、中石化,他们实行混合所有制提出了一些具体措施,各个企业的标准不一样。地方国有企业,比如钢铁企业,它的准入标准跟中石油等央企就有区别。很多地方的国有企业准入标准放开了。

  问:在信息不对称的时候放开混合所有制,可能会出现一部分人利用信息便利得利,怎么解决?

  宋晓梧:通过资本市场公开操作,要比上一轮国企改革抓大放小时一对一地内部商谈小型国有企业价格更公开、公正一些。但还是难以做到完全的信息对称,当前情况下完全避免有难度。发展混合所有制并不是个人到市场上去买卖股票,主要指的还是私人的资本,比较大的私人资本参与国有企业,在这方面信息相对来说要比完全个人去投股好得多。

  问:用混合所有制可以有效解决产能过剩的问题?

  宋晓梧:2008年以后大量的投资主要投入国有企业。但重复建设不仅有国有企业,也有民企。民企重复建设跟地方政府的GDP竞争密切相连。各地竞相出台许多违规招商引资政策,不仅传统产业,许多新兴产业如光伏、风电设备一哄而起,多是地方政府担保或优惠政策支撑的民营投资。所以我认为解决产能过剩的问题更重要的是界定地方政府职能,不要再考核地方的GDP和投资指标了。混合所有制不是一混就灵,也不可能解决当前存在的诸多经济问题。

  问:目前国企改革的度应该有多大?

  宋晓梧:我理解这个“度”还是分类的问题,不是说国家把所有的国有企业全都放给市场。要逐步根据市场经济发展的成熟情况,根据市场自己的交易情况自然地发展。重要的是实现平等、公平的市场交易,建立有序、公正的市场体系。

  问:如果经历了一个比较理想的混合所有制改革之后,在混合所有制的企业里面,国有股份在里面起到的作用是什么?

  宋晓梧:在公益和保障类企业,国有股份绝对或相对控股的企业,国有资本所起的作用没有大的争议。关键是竞争领域,我刚才说有争论,有的主张全部退出,我认为不一定全部退出。那么不全部退出有什么意义?竞争领域民营企业可以发挥很好的作用,国有企业不需要绝对控股或相对控股了。但国有可以参股,参股的作用是可以很灵活地保证国有资本的进出,得到好的投资回报,可以用于民生或者是基本建设领域。何况我们还有众多竞争性的国有企业,逐步退出也需要一个缓冲期,这在中国现实条件下是比较稳妥的。

  宋晓梧简介

  宋晓梧,现任中国经济体制改革研究会顾问。曾任中国经济体制改革研究会会长,国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室副主任,国家发展和改革委员会党组成员兼宏观经济研究院院长,国务院经济体制改革办公室党组成员兼秘书长、宏观体制司司长,国家体改委分配和社会保障司司长兼国务院职工医疗保险制度改革领导小组办公室主任,中国劳动科学院常务副院长,劳动部国际劳工研究所副所长。

  长期从事经济理论研究与改革的实践,在企业改革、劳动就业、社会保障、社会管理体制改革以及区域协调发展方面撰写了一系列有理论创新和应用价值的论著和文章。

 
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