省发展改革委 省财政厅关于印发
《吉林省银发经济高质量发展专项资金实施方案》的通知
各市(州)发展改革委、财政局、各县(市)发展改革局、财政 局,长白山管委会经济发展局、财政局:
按照省政府办公厅印发的《关于进一步加强财政专项资金全过程管理的通知》(吉政办函〔2025〕12号)要求,省发展改革 委会同省财政厅编制了《吉林省银发经济高质量发展专项资金实施方案》,经省政府同意,现印发给你们,请遵照执行。
附件:吉林省银发经济高质量发展专项资金实施方案
吉林省发展和改革委员会 吉林林省财政厅
2025年6月9日
附件
吉林省银发经济高质量发展专项资金实施方案
一、实施背景
(一)吉林省银发经济发展现状分析。
习近平总书记强调,“坚持应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合,坚持满足老年人需求和解决人口老龄化问题相结合,努力挖掘人口老龄化给国家发展带来的活力和机遇”。近年来,我省人口老龄化程度持续加深,根据第七次全国人口普查(2020年)数据,我省60周岁及以上人口555.12万人,占全省常住人口比重为23.06%,高出全国4.36个百分点(18.7%);65周岁及以上人口375.72万人,占比为15.61%,高出全国2.11个百分点(13.5%)。此外,“七普”数据显示,我省45-59岁区间人口数量达到693.44万人,随着备老人群逐渐进入老年阶段,银发人群规模将进一步扩张。老年人口消费能力不断增强,随着社会保障体系逐渐完善,更多老年人依靠离退休金生活,银发人群经济条件更加独立。按“七普”抽样调查数据显示,我省有43.97%的60岁及以上老年人口主要生活来源为离退休金或养老金,有23.94%的60岁及以上老年人口依靠家庭其他成员供养,快速扩张的银发人群规模以及银发人群不断增强的消费能力为银发经济的发展创造了广阔空间。
2023年,中央财经委第一次会议要求推进基本养老服务体系并大力发展银发经济。2024年,国务院办公厅印发《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》,对发展银发经济作出全面系统部署,提出明确任务要求,出台具体政策措施。同年,多个部门先后印发《关于打造消费新场景培育消费新增长点的措施》《关于促进服务消费高质量发展的意见》《关于深入开展新时代“银龄行动”的指导意见》《关于进一步促进养老服务消费提升老年人生活品质的若干措施》等文件,要求进一步有效挖掘银发经济潜力,推动养老事业和养老产业协同发展。省委省政府坚决落实党中央、国务院决策部署,通过高频次专项部署、多维度政策创新,系统推进养老事业普惠性与养老产业市场化协同发展,阶段性成果显著。
截至2024年底,我省养老机构1594个,养老床位合计14.88万张。其中,公办养老机构321家,床位3.66万张;民办养老机构1273家,床位6.87万张。年收入500万元以上(规上)的养老机构已发展到20家,全省最大的养老机构床位数达到3311张。重点完善社区居家养老服务体系,建成社区养老服务设施2269个,其中综合嵌入式社区居家养老服务中心156个(占街道总数的43%);建成社区老年食堂549个,为辖区居家老年人提供了方便、实惠的就餐服务;完成2.6万户困难老年人家庭适老化改造。健康养老产业发展逐步完善,2023年底,全省二级及以上医疗机构设置老年医学科209家,占比75.45%;老年友善医疗机构1402家,占比89.53%。两证齐全医养结合机构184个,床位54904张,其中74.46%为设立医疗卫生机构的养老机构,25.54%为开展养老服务的医疗卫生机构。打造特色康养品牌,以旅居康养为重点,打造“吉养天年”品牌,搭建国色天莲、长春祥祉圆等旅居养老服务平台,初步形成“康养吉林、幸福享老”新业态。2025年,吉林(长春)省际旅居养老推介活动公布首批51家“旅居养老”机构,提供8320张床位,为老年人提供多样、便捷、特色的旅居康养服务。
随着老年人口数量的增加和消费潜力的提升,已成为经济社会高质量发展的新动能。2023年我国银发经济规模约为7万亿元,占GDP的比重约为6%,预计到2035年,银发经济规模将达到30万亿元。据相关测算,2023年,我省银发经济总量为2000亿元左右,预计到2035年,我省银发经济产业规模可达到8000亿元,未来市场蕴含着巨大潜力与发展空间。
(二)设立专项资金的目的和意义。
设立吉林省银发经济高质量发展专项资金(以下简称专项资金),旨在全面落实国家积极应对人口老龄化战略,充分挖掘银发产业的潜在效益,以资金精准投放驱动产业创新升级,带动银发产品相关产业链的兴起,破解银发经济全链条发展瓶颈,推动老年产品制造、医疗康养、智慧服务、文旅消费等多元业态协同发展,实现从“被动应对老龄化”向“主动创造银发红利”的战略转型。
1.聚焦产业基础升级,构建全周期服务支撑体系。专项资金聚焦基础性服务兜底与普惠性供给升级,通过推进养老机构合理布局、开展适老化社区改造等举措,不断完善社区居家养老服务网络、扩大普惠养老服务。同步支持康复辅具研发、智慧养老平台建设等科技赋能项目,推动传统养老服务向智能化、专业化转型。通过构建覆盖健康管理、文娱教育的一体化社区服务网络,构建“养老服务+”模式,促进养老服务与文化、旅游、教育、健康等行业融合发展,打造吉林银发产业品牌。
2.强化政策撬动效应,激活银发经济市场动能。专项资金强化产业链补链强链功能,重点扶持老年食品加工、智能穿戴设备、康养服务等核心领域,培育具有市场竞争力的银发产业集群。通过风险补偿、贴息贷款等政策工具,引导社会资本与产业基金协同投入,构建“财政引导+市场主导”的多元投融资格局。
3.促进区域协同发展,推动银发红利全民共享。专项资金着力破解城乡资源错配与区域发展失衡问题,通过统筹区域特色资源,构建跨区域联动的银发经济产业带,促进服务均衡覆盖。
二、资金情况
(一)资金规模。年度预算总额为1亿元,资金来源为省级财政预算安排。
(二)实施期限。2025—2027年。
(三)绩效目标。本专项资金总体绩效目标为支持中医养生、休闲康养、医疗服务、养老服务等领域产业项目建设,带动社会力量积极参与银发经济相关产业建设,提升中医养生服务水平,增加旅居养老人次,强化医养医食医美融合,提升民办养老服务质量,培育壮大老年用品产业供给,推进银发经济高质量发展。2025年,支持项目数不少于15个,拉动社会资本投入银发经济不少于2亿元,项目完成及时率100%,新增固定资产投资不少于2.5亿元,受益群体满意度≥90%。
三、发展战略
(一)战略定位。
坚持以人民为中心的发展思想推动有效市场和有为政府相结合,积极应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合,着力破解供给短板与需求潜力错配问题,重点培育高精尖产品和高品质服务模式,加快推动我省银发经济规模化、标准化、集群化、品牌化发展,着力打造国内一流银发经济发展高地,不断增进老年人生活福祉、提高生活品质。
(二)重点领域及政策措施。
中医养生:推动中医药与旅游、文化、餐饮等业态融合发展,充分发挥中医药在健康旅游、养生保健、药膳饮食、健康文化素养等方面作用,通过资源挖掘和有效整合,打造集健康咨询、中医调养、休闲养生、健康旅游于一体的中医药养老产业体系。
休闲康养:推动旅游名城名镇配套完备设施、构建良好环境、提高生活便利化程度,面向东亚国家和我国夏季气候炎热地区中老年群体,打造避暑康养、森林生态、休闲度假、旅游观光等多功能康养胜地,发展“候鸟式”错季康养。
医疗服务:推动健康养生、健康养老产业嵌入医疗服务元素,强化部门联动、行业联动、产业联动,推进医养融合、医食融合、医美融合、医旅融合、医网融合发展,打造银发经济新业态。
养老服务:推进养老机构合理布局,不断完善社区居家养老服务网络、扩大普惠养老服务,推动老年用品生产经营。构建“养老服务+”模式,促进养老服务与文化、旅游、教育、健康等行业融合发展,打造吉林银发产业品牌。
四、实施计划
(一)支持范围。本专项资金主要支持省内中医养生、休闲康养、医疗服务、养老服务等产业领域发展,具体包括以下范围:
1.中医养生产业。所在城市适宜开展中医养生旅居,含有4A、5A级旅游景区、国家级旅游度假区、国家级自然遗产地等旅游资源,支持具备中医诊疗、康复理疗、健康指导等功能的中医服务机构维修改造、设备购置。
2.休闲康养产业。支持运营状况良好的省级森林康养基地、森林人家维修改造、智慧管理设施建设、设备购置;支持温泉康养机构维修改造、智慧管理设施建设、设备购置。
3.医疗服务产业。①医养融合项目,支持新增或完善医疗门诊、医疗康复服务等功能的养老机构购置医疗康复设备。②医食医美融合项目,支持以人参、鹿茸及道地药材为原料,生产适合老年群体需求的保健食品、特医食品、化妆品、抗衰产品等产业项目设备购置;支持抗衰产学研实验室项目设备购置。
4.养老服务产业。①民办养老服务机构建设项目(含公建民营),支持民办养老机构设备购置、维修改造、智慧管理设施建设;支持社区嵌入式养老服务机构设备购置、维修改造、智慧管理设施建设。②老年用品产业项目,支持适老化家居产品、老年日用辅助产品、老年健康促进产品、养老照护产品、适老化环境改善产品、老年服装服饰等产业项目设备购置和维修改造。③银发经济产业集聚项目,支持长期用于老年产品营销、场景展示和应用体验的项目设备购置和维修改造。支持已明确签约企业入驻的银发经济产业集聚生产基地项目设备购置和维修改造,入驻企业与生产基地不得同时申报资金。
5.其他。①省委省政府重要安排部署,经请示省委省政府审定同意的重大项目、重要事项。②工作经费用于前期论证、入库评审、项目验收、监督检查、内部审计、绩效管理等与专项资金管理直接相关的支出,预计使用工作经费40万元,不超过年度预算总额的1%。
(二)支持方式。本专项资金支持方式以贷款贴息、直接补助为主。项目单位可自行选择一种方式申请资金,每个企业同一年度内最多支持一个项目。贷款贴息按照实际贷款利率(实际贷款利率高于LPR利率的,以LPR利率为标准)给予100%贴息,每个项目贴息规模不超过最高支持额度上限,贴息期不超过三年。贴息采用“先付后贴”方式,对因企业逾期等原因产生的逾期贷款利息、加息、罚息等,不予支持。直接补助资金不得用于企业自身的人员经费、运转经费等经常性支出,不得用于楼堂馆所等国家明令禁止的其他项目建设支出。
(三)支持标准。对于企业投资项目,支持额度不超过总投资30%。对于政府投资项目,支持额度不超过总投资80%。银发经济高质量发展专项资金对单个项目实行支持比例和最高限额双限控制,超出部分不纳入支持范围。经请示省委省政府审定同意的重大项目、重要事项可不受上述双限控制给予专项资金安排。
中医养生产业项目单个项目最高支持额度不超过500万元;休闲康养产业项目单个项目最高支持额度不超过200万元;医疗服务产业项目单个项目最高支持额度不超过500万元;养老服务产业项目,民办养老机构单个项目最高支持额度不超过200万元,社区嵌入式养老服务机构单个项目最高支持额度不超过100万元,老年用品产业项目单个项目最高支持额度不超过300万元,银发经济产业集聚项目单个项目最高支持额度不超过500万元。
(四)管控措施。本专项资金按照“统筹兼顾、突出重点、公平公正、注重绩效”原则,坚持问题导向、目标导向,落实“资金跟着项目走”的工作要求,以项目法方式进行安排。省财政厅、省发展改革委负责制定本专项资金的管理办法,进一步明确项目申报主体、申报方式、申报材料,合理确定专项资金安排原则、安排方式,强化专项资金使用和管理,并建立健全专项资金全过程绩效管理机制,实现绩效目标设定、绩效运行监控、绩效评价及结果应用等环节的有机衔接和闭环管理,全面提升专项资金的管理水平和使用效益。
(五)时间安排。
1.2025年5月,完成实施方案编制工作,确定支持项目规模和额度,制定完成资金分配计划。
2.2025年6月,完成资金分配计划报批和资金下达。
3.2025年10月,开展专项资金5-9月份绩效目标完成情况和预算执行情况的绩效运行监控。
以上时间安排以实际工作部署和要求为准。
五、事前绩效评估情况
(一)资金立项必要性。2021年《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》指出,在“积极培育银发经济”方面要“发展适老产业”。同时,《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》在“大力发展银发经济”方面强调,发展壮大老年用品产业,促进老年用品科技化、智能化升级,有序发展老年人普惠金融服务,延展了银发经济的深度与广度。2024年《国务院办公厅关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》(国办发〔2024〕1号)廓清了银发经济的基本内涵,从四个方面推出26项举措,为银发经济发展提供具体指导,进一步明确银发经济涉及面广、产业链长、业态多元、潜力巨大。通过设立专项资金,激发全社会多元主体的积极参与,有效盘活现有银发资源,以形成更好的发展与竞争并存的市场环境,推动银发经济迈向高质量发展的新阶段,与国家战略目标高度一致。同时,我省将发展银发经济作为推动经济转型升级、培育新的经济增长点的重要举措。通过专项资金的支持,可引导资源向银发经济产业集聚,加快产业结构调整,提升经济发展质量,符合本省经济社会发展战略需求。
(二)投入经济性。吉林省老年人口规模持续扩张,银发经济产业发展尚处起步阶段,对专项资金的需求测算建立在详实的人口数据与产业调研之上,依据充分。在资金来源构成方面,财政资金凭借稳定特性,为产业发展筑牢根基,社会资本受政策吸引积极涌入,二者有机结合,具有合理性。短期内,专项资金注入能迅速激活市场,催生养老服务机构数量增长、老年用品销量提升等经济效益;长远而言,产业成熟后将带动就业岗位大幅增加,税收显著增长,有力促进社会和谐稳定,社会效益凸显。同时,预算测算运用科学方法,紧密贴合项目实际与市场需求,投入方式合理,成本控制措施得力,可确保资金高效利用,总体资金投入具备经济性。
(三)绩效目标合理性。本次专项资金的绩效目标清晰且明确,紧密围绕银发经济高质量发展的总体目标。绩效指标实现了深度细化与精准量化,契合规范要求。绩效指标既具备可衡量性,又符合行业发展规律。预期产出涵盖新建一批现代化养老机构、研发一系列适老化新产品等,效果预期为显著提高老年人生活质量、有效拉动地方经济增长,均符合正常的业绩水平,切实能够通过专项资金的投入,助力吉林省银发经济实现质的突破与稳健发展。
(四)实施方案可行性。实施方案内容详实且具备高度可行性,政府部门间协同能力强,构建了高效的沟通协调机制,各级各部门分别精准把控项目审核、资金的合理筹集与及时拨
付和项目建设及时落地。项目实施主体涵盖众多养老服务、老年用品生产企业等,具备承担项目建设与运营的相应实力。项目建设布局贴合吉林省各地区老年人口分布、经济发展水平等实际状况,科学合理。进度安排遵循严谨的调研数据与行业规律,分阶段稳步推进,明确的完成时限确保项目有序开展。全方位保障专项资金得以高效、规范使用,有力推动项目顺利实施。
(五)筹资合规性。筹资渠道明确并符合相关规定,资金筹措程序科学规范,且经过相关论证。一方面,财政资金作为主要来源,由省发展改革委、省财政厅联合各级地方发展改革、财政部门,依据产业发展规划与项目需求,科学合理地分配专项资金。另一方面,鼓励引入社会资本,严格遵循资本运作规范,完成资金筹措程序,完善社会资本约束条款,为项目顺利开展筑牢资金根基。
