党的二十届四中全会提出,加快低空经济等战略性新兴产业集群发展。今年政府工作报告提出,打造低空经济等新兴支柱产业。任何一类战略性集群产业的发展,是一种全面的系统的竞争,其中一个关键点在于制度规则竞争。只有针对性地推动制度创新,才能打造低空经济新兴支柱产业。

　　2025年12月,全国人大常委会修订通过《中华人民共和国民用航空法》,设置“发展促进”专章,规定低空经济发展促进,结合低空经济特点进行了相应安排,更大程度上释放低空经济发展空间。现行的法律法规体系以民用航空法为基础,以《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》为支撑,以《飞行基本规则》《通用航空飞行管制条例》等为辅助。总体上来说,低空经济培育壮大面临技术创新和产业化落地等一系列重大挑战,亟待在立法层面提供制度解决和发展保障。其中,最突出的问题是没有对传统军航、民航与低空经济涉及的飞行活动作出区划规范。

　　培育壮大低空经济,应把立法创新放在优先位置,结合低空经济作为新兴支柱产业的培育特点,及时做好全方位的法律制度创新,提供切实有效的法律政策保障,形成在生产关系上具有充分适配性的制度比较优势。目前存在两种思路可供选择:一种思路是,制定一部综合性的航空法,在空域全面系统化治理基础上将传统军航、民航与低空飞行活动统筹规范在一个法律架构内。这样做的系统化优势明显,但有较大难度。另一种思路是,单独出台一部与现行民用航空法并行的低空经济促进法。该法立足目前低空经济培育壮大需要,着力支持基础设施建设和相关资源配置,就管理体制、技术创新战略、新基础建设、空域资源配置、低空飞行管理与服务、应用推广和产业健康发展保障等重要问题进行规范。这一方案难度相对小,兼具低空经济培育的针对性和系统性,但在实施中需要与军航、民航规范进行协调,在立法中预设好关联性规范。

　　无论采取何种创新立法思路,要重视以下五点内容:一是统筹宏观目标与具体规范。既要在宏观层面以低空经济培育壮大为目标建立法律体系、框架和原则,也要在具体层面提供能够适应需要且可落地实施的规则。二是深入推进科学立法。从低空技术创新和产业化应用规律出发,做好总体设计和差异化设计。总体设计,要关注低空经济作为一类创新经济系统集成全要素、全过程的规范需求,统筹技术创新和低空资源配置的规划,科学设置低空经济管理主体和参与主体的权利、义务,理顺事前、事中、事后环节的规制分工,综合利用好各类激励型和管制型措施。差异化设计,要关注与传统航空业的差异,立足低空经济发展的特殊需求,围绕低空技术创新、低空活动、低空经济形态等不同特点,有针对性地做好设计。三是突出重点环节和堵点的设计。努力化解现实中影响低空经济发展破局的空域资源和飞行管理两大制约因素。完善空域资源要明确低空空域使用权的属性、内容、程序、限制,同时协调好与军航、民航的飞行管理关系。发展低空经济要以低空航空器的飞行使用为基础,做好对低空航空器和飞行使用活动的双重规范,确保低空航空器系统先进,活跃低空飞行使用,激发主体活力,回应产业管理服务需求,同时保障好空域安全和国家、社会和公民的合法利益。四是明确高水平的低空管理服务是低空经济发展的支撑。低空经济产业化的丰富应用场景是低空经济发展的重要动力。要明确政府和市场在低空管理服务中的职责分工,优化管理服务体系,提升管理服务能力。重视具体场景培育和落地,赋予地方更多自主权,根据各地不同发展条件和空间,因地制宜发展低空经济。五是关注新矛盾、新问题。处理好空地关系,在空域规划中回应地面主体权利保障诉求,合理设计低空侵权和保险规则,重视低空经济运行和数字化监管中的隐私权和个人信息保护等问题。