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京津冀协同发展需高水平顶层规划供给

2017-06-10 08:28   来源:和讯网

  国土开发规划必须要有通盘的谋划设计,可以简称为“辖区顶层规划”,它是要处理经济社会资源配置的空间结构,属于供给侧的规划供给。它的设计和实施过程,是现在我们要进一步认识的“供给管理”这一概念下的实现过程。

  一、京津冀协同发展是

  我国区域发展战略推进中的前沿部署

  区域发展战略在中国已有多年探讨和部署,千年之交以后的西部大开发、中部崛起、东北等老工业基地振兴、沿海率先现代化等战略要求,又跟上了各个地方几十个区域发展战略规划经中央级批复,上升到国家战略层面。目前特别注重而主打的区域规划,则一个是京津冀,一个是长江经济带,还有一个立足于本土对外的“一带一路”。

  在中国改革开放之后,决策层战略思维是要允许一部分地区先富起来,然后推进共同富裕。此过程中,由深圳作为一个突破口而形成了后来广东一带的南部沿海珠三角增长极,以及基于上海及周边产业基础由浦东的超常规开发作为突破口确立的东部沿海长三角增长极。在北方,京津冀协同发展可认为是在中央关于滨海新区的战略意图上的升级版和最新表现。当年关于滨海新区中央下文件的时候可说是寄予厚望的,后取得了一系列进展,但总体来说其成效不尽如人意,整体态势尚未达到在珠三角、长三角之后迅速崛起一个北方强劲新增长极的综合效应。而现在的京津冀协同发展,显然比滨海新区有了更大的覆盖面,是要求在三个行政区打破原有的行政区划局限性这样一个大框架之下,抓住统筹协调来实现中国北方经济增长极和社会与经济协调发展的超常规发展、区域性崛起的战略意图。同时,这也是在“问题导向”之下要解决首都城市病、京津整合不足、河北发展滞后等突出矛盾。

  最新的京津冀协同发展的方向现在已经明朗:一个是前几年各方已注意到的北京市各大管理机构要外移到五环以外通州的潞河镇,现在已经表述为“北京城市副中心”;在潞河方案加快建设之后,雄安新区规划浮出水面,这是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区。设立雄安新区,对于集中疏解北京非首都功能,探索人口经济密集地区优化开发新模式,调整优化京津冀城市布局和空间结构,具有重大意义。

  显然,按照京津冀整合在一起、以打造雄安新区为现在最重大的带头事项进而形成整个增长极区域的通盘发展,需要把三个行政区划里的产业集群、各个功能区、交通网、环保项目,以及能想到的所有和民生相关的医院、学校、住宅区、社会场所、娱乐设施等,统统放在一个大规划之内。这个大的规划作为现在区域发展战略的带头的前沿事项,显然要求我们抓住历史契机、实现优化整合来支持全局的可持续发展和支持中国的现代化战略目标的实现。

  二、京津冀协同发展迫切需要

  政府牵头提供高水平顶层规划供给

  结合着理论密切联系实际的学理审视,我认为有必要讨论应确立的政府“理性供给管理”这一概念。国土开发规划必须要有通盘的谋划设计,可以简称为“辖区顶层规划”,它是要处理经济社会资源配置的空间结构,属于供给侧的规划供给。它的设计和实施过程,正是和需求管理形成了一对概念,也是现在我们要特别注重进一步认识的“供给管理”这一概念下的实现过程。

  现代社会的供给管理,已经可以总结一个基本规律:如果说到政府辖区通盘的空间结构、布局怎么优化的问题,很显然已经无法运用市场主体、基层单位的“试错法”来形成合理结构状态。在人类社会早期,没有政府实施有效规划的时候,是分散的主体运用类似于“试错法”的方式形成中心区域的结构状态。比如有人考证现在汉语里讲的买“东西”,就是由东边、西边大家自然而然形成的不同集市而来的基本格局,买东西就是要去这两个方向的集市去买自己生活需要或者生产需要的不同物品。而人类社会走到当下的文明阶段,实际上要求凡是建成区,即城镇概念下的这种区域(当然也包括乡村里的一些聚居社区),必须有一个事先尽可能周到细致的设计和谋划。这可以在学术讨论里更深入地做一些观点比较。一些不同看法的对撞和交锋,是有积极意义的。

  此前中国两位重量级的经济学者周其仁教授和华生教授,做过几轮的观点交锋,各有非常给人启发的一些观点和论证,但总体来说,我倾向于华生教授确立的一个从现象形态上必须肯定的基本情况:在人类社会现在一般的建成区的开发中,其实已经存在着一个“建筑无自由”的必然状态——在不动产大兴土木完成建设项目之前,一定要做合规的审批,任何现代经济体已经无法在这方面取消必要的规则。当然,并不应说“无自由”就是绝对的,必须给出一些弹性空间,但是总趋势似乎是此类规则越来越细,包括建筑物的层高、一些特定的技术要求,甚至建筑外观外貌等。

  多年前我在美国做访问学者时就注意到,美国是市场经济发达的国家,但在城镇建筑方面的控制是非常细致的。当然也有一些弹性的机制。例如,在纽约,在一般的控制之外,如要想把建筑往上增加楼层,一些情况下可以探讨出钱解决的方式,而出钱往往还有竞争机制,叫作买空间的使用权。但总体而言不是自由状态,而是要经过审批的状态。中国现在的开发建设过程中,应是借鉴一切有益经验寻求超常规发展。雄安新区也好,京津冀协同发展也好,大量的建设事项涉及不动产的配置,显然我们需要有一个统领所有这些因素的高水平的通盘设计和谋划。我认为这就是理性的供给管理所必须形成的供给侧规划支撑,是一个由政府来牵头、要经受历史考验、无法通过试错法形成的供给管理方案。政府必须尽责地牵头做好这种顶层规划。通盘的京津冀涉及的所有和不动产相关的建设事项,在政府尽可能调动高水平的专家团队贡献他们的意见建议,以及尽可能充分地听取民众诉求、引进民间智慧之后,总要有一个拍板定案,然后照此实行,而且按照决策层的说法,要“一张蓝图绘到底”,不能在这个方面再犯明显的错误。这一套做法,即为国土开发事项理性的供给管理。

  这方面可多借鉴国际经验。比如巴黎的下水道如何符合人们现在所说的“海绵城市”要求:即便较大的降水量,巴黎的下水道系统都实际能像海绵一样把水吸收和疏浚、疏散走,据说巴黎城下的下水主管道许多年前就不惜工本地建成卡车都能开进去那样的规模,其四通八达则有通盘的设计。那时候不惜工本把此事做好而管用好几百年,是非常值得现代人深思的。曾听到过一种说法:现在如果从城市面貌看,发达国家和发展中国家区别不大,都是高楼大厦林立,但是一场暴雨之后就可以检验,水很快被疏散、被排走,社会生活秩序不出什么大事的,那是发达国家;而水迟迟排不走、还可能出现事故的,是发展中国家。按照这样一个判断,很显然不要看北京现在建设得如此具有现代气息,但曾经在几年之前一场大雨下来以后,一些主要的立交桥下面因积水变成了淹死驾车人的灾害状态。由此检验出来,我们必须承认北京在管网排水方面的实际水平还是处于发展中经济体的水平,必须尽快改变这样的落后面貌。

  京津冀协同发展方针指导下的雄安新区等,显然必须吸取城市规划开发的经验教训,要努力追求高水平。我认为不必讳言,这是对于决策者综合水准和素养的一种历史性检验。专家的意见可能众说纷纭,不同的思路和观点摆出来,最后需要决策集团拍板,总要有这个程序。在实际生活中时不我待需要尽快推进的雄安新区和京津冀协同发展,不客气地讲,就是一次新的历史性考验,希望能够以所有的经验和教训为支持,在规划先行、多规合一的框架之下把整个棋盘的布局谋划好,把各个具体项目像摆棋子一样摆出尽可能高的水平。从这个观察来说,就是要强调理性的供给管理在政府方面的责任,这是不可推托的,但其他非政府主体在这方面的互动和参与,显然也是需要积极考虑的。

  三、京津冀协同发展开发建设

  一定要对接PPP机制创新

  在非政府主体参与方面,从企业和市场主体来说有一个非常重要的视角,即京津冀协同发展设计中包含这么多项目,一定要积极地去对接PPP,即公私合作伙伴机制(现多称为政府和社会资本合作)的机制创新。

  现在中国本土的经验里,已经有北京南边固安由民营企业和当地政府合作、而现在列为国家示范项目的华夏幸福(600340,股吧)主导的连片开发。华夏幸福这个当年并不为人所重视的民营企业,在固安这个过去默默无闻的农业区域与当地政府合作,以企业的相对优势,不惜重金聘请美国规划团队做出全套规划,而与政府积极磋商以后,由政府确认规划,然后企业筹资,市场运作,即由华夏幸福招商引资,与市场对接运作建设出产业新城。这个产业新城把所有的功能区、绿化带、所需要的民生设施全都打包在内,而使固安迅速成为北京南边河北省辖区内的一个明星般的增长极区域。

  另外,我们也看到央企在特区之一的汕头,近年已经拉开实施整体部署,以大规划、大资金、大手笔建设濠江区168平方公里的滚动连片开发项目,首先以PPP方式切入的是要圆汕头人“百年之梦”的海湾中间最开阔地带的海底隧道。一旦这个隧道在2019年竣工,整个区域的公交体系就变成全天候的,而不像现在这样出现不良天气、台风频频来袭的时候,海峡左边右边比较窄区域的大桥都必须封闭。如果有了这样一个全天候公交体系的基础设施支撑,原来的产业集群、宜居城市建设等要素,都会被进一步激活,一下子会使汕头的发展上一个新的台阶,乘势再推进滚动、连片开发。和地方政府合作的央企中信地产有战略耐心,要做几十年。一开始建的海底隧道,接通以后交付使用是设计为不收费的,最符合现在的民众诉求和整个社会的“获得感”,后续的该区域大发展的预期由此项目激活后,滚动开发过程中会有不动产不断的溢价升值部分,中信地产和后续由它引入的企业,要在这里面参与分配。这是“在商言商”的视角,但是有这样几十年的战略谋划和战略耐心。这些给我们的启示是非常值得看重的。

  以后京津冀、雄安新区,以及其他的各个功能区,我认为要把PPP的创新从明显缓解政府财政支出压力的融资模式创新,如实地上升到管理模式创新的认识。各方主体把相对优势合在一起,共同控制风险,是一种强强组合,是一个“1+1+1>3”的绩效提升机制,实际上也会在使星罗棋布的项目呼应在一起之后,形成由政府牵头必须要负责的社会治理的升级。这个“治理”是明显有别于单纯自上而下的“管理”的,是要把组织和自组织、调控和自调控、管理和自管理融合在一起,更充分地使政府和非政府主体横向互动,激发一切潜力和活力,使这种治理的境界达到十八届三中全会所要求的现代化治理。

  在PPP方面大有可为,当然也不能一哄而起,要很好地引入专业的智慧和力量。相关的专业机构、专业团队,以饱学人士的团队身份进入市场和进入各自专业领域,与政府管理部门和企业一起,面对现在京津冀协同发展的历史机遇,面对着类似PPP创新这样的客观要求,将会大有作为。

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