2016年12月25日,千呼万唤的《中医药法》终于颁布,将自2017年7月1日起施行。护佑了中华民族健康上千年的中医药,有了独立的法律保障。为何会经历34年难以尽言的坎坷历程?围绕这部法的出台,中医药界经历了什么,收获了什么?又喻示着什么?

　　起草“元老”忆往昔

　　《中医药法》颁布的消息,中国民间中医医药研究开发协会会长陈珞珈是在回北京的列车上获悉的。他对此并不意外,因为早些时候,他已经作为专家接受过几轮媒体采访。随着近期采访的愈发密集,他对于该法的最终出台有了笃定的预期。

　　“我是第一批起草《中医药法》的成员之一。”陈珞珈介绍,自清末西医传入中国以来,中医经历了多次激烈的存废之争。新中国成立后,中医作为古为今用的典范得到党和政府政策上的支持,但没有国家层面的法律保障,“人治”色彩较为突出。20世纪80年代初,在一次中医药界春节团拜会上,老专家们抚今追昔,感叹中医药生存之艰。时任卫生部部长崔月犁、副部长胡熙明等直言,中医药事业的发展不能寄望于一两个“亲”中医的领导,必须要可持续、制度化。立法,当为重要途径。已故著名中医学家、中国工程院院士董建华等全国人大代表,在1983年首次将中医药立法作为议案带上全国两会。

　　“当时,我才30岁出头,还在湖北省卫生厅任中医处处长。很快,卫生部就调我入京,任务很明确,起草《中医药法》。”陈珞珈回忆。同期奉调入京的还有河北省卫生厅中医处处长王其飞、哈尔滨市卫生局中医处处长沈霍夫、上海中医学院主任何仲麟。4人在时任卫生部中医司医疗处处长张宏贵的领导下,组成工作组,开始了长达两年的起草工作。

　　“能参与这么重要的工作,大家干劲儿都特别足,无论调研、开座谈会研讨会还是整理案例、收集材料都热情高涨。”陈珞珈说,正式起草工作是在北京中医药大学的一栋筒子楼里开始的,写完了改,改了再写,六易其稿,最终1986年定稿,上报国务院法制办。“后来,听说又上报到了全国人大法制工作委员会。不久,我们就被告知,中医药立法条件还不成熟。”

　　“大家一下就懵了,两年的努力打了水漂,立法变得遥遥无期。”陈珞珈说,“那顿散伙饭,人聚到一起了,气氛却压抑沉闷,几杯酒下肚,匆匆离别。”

　　国际国内形势倒逼立法

　　这么多年,“时机不成熟”5个字就像根针,刺痛着几代立法推动者的神经。由于“时机不成熟”,中医药立法难产,改为先行启动国务院《中医药条例》起草。由于“时机不成熟”,上述《条例》多次起草、修改、征求意见,历经10多年打磨,直到2003年才颁布。《条例》颁布后,被中医药界认为“限制、规范性内容大大多于扶持、促进、保障性条款,与立法的初衷不够吻合”。

　　虽然不少中医界人士一度难以接受“时机不成熟”这样的字眼,但随着时间的推进,也慢慢开始接受这样的说法。“必须承认,这些年中医药事业面临的境况跟当年天差地别,我们对立法的认识、把握也确实因此有了巨大进步。”陈珞珈说。

　　随着认识上的提升,全国政协委员、国家中医药管理局副局长于文明等不失时机地重提立法。从2003年起,于文明每年都在全国两会上递交同一个提案——中医药立法。“有的委员提多了,提烦了,不见进展就不想提了,我要一直提下去。”2012年,连续10年提案的于文明接受本报记者专访时,讲了自己的理由:立法时机已经成熟。

　　“每年我对于‘时机成熟’的阐述角度都不一样。总体来说,一方面是立法的紧迫性、国际形势的倒逼;另一方面是《中医药法》的出台,有利于老百姓健康、医改、中医院发展和中医药文化传承和保护。”按照于文明的解释,近年来,群众的中医药服务需求剧增,而实际服务资源总量、服务体系却跟不上,中医医院的特色优势发挥不够,中医药人才队伍乏人乏术。现行的一些政策法规与中医药特点、规律不相适应,较大程度上影响了中医药特色优势的充分发挥。从组织保障来看,中医药治理体系不健全,管理职能分散分割,中医中药脱节,监管力量薄弱。而在国际上,中国的传统医药大国地位也频频受到韩国、日本及欧美等一些国家和地区的挑战。

　　“立法的作用在于,在法律层面上确立对中医药服务的补偿机制,鼓励中医药服务的提供和使用,明确原则和方向。通过法律的形式把有利于中医药传承创新的政策措施固定下来,鼓励探索符合中医药特点的教育、科研模式,进一步促进中医药的传承和创新。加快立法,建立起与我国国情相适应的中医药法律制度,有利于中医药‘简便验廉’的特点和‘治未病’健康理念的发扬,为建立中国特色医药卫生体制提供有力的法律保障。”于文明分析,立法还有利于在法律层面建立中药材资源保护机制和中医药传统知识产权保护体系,更好地处理中医药资源保护和利用的关系。

　　上述理由,国家卫生计生委副主任、国家中医药管理局局长王国强也曾多次在不同场合表达过,得到热烈响应。中医药行业需要一部法律,这样的呼声在近年来越来越响亮。

　　未“毕其功于一役”

　　虽然立法呼声大,但围绕中医药立法的各种争议、博弈同样不小。最为集中的争议主要有3点:首先是名称。有少数民族医药界人士、民族机构认为,采用《中医药法》的名称,没有体现民族医药,建议选用《中医药、民族医药法》《传统医药法》等名称。其次是医师分治。争议主要在于对中医医疗人员是否分为中医医师和传统中医师实行分类管理,以及对于师承、有一技之长的“民间郎中”是否给予行医资格。第三,院内中药制剂能否采用备案制。在药监领域,围绕中医可否自种、自采、自用中药,来源于古代经典名方的中成药能否简化审批等,也有不同意见。

　　这些争议,在过去几轮立法努力中被认为是难以啃下的硬骨头。近年来,国家中医药管理局召开多次专题座谈会、沟通交流会等,进行讨论研究。对于名称问题,王国强等多次与少数民族地区中医药、民族医药管理部门领导以及国家民委等解释,《中医药法》名称的确定,是出于普及性、代表性的考虑。一来,“中医药”的称谓已经十分普及,广义的中医药涵盖中华民族所有传统医药、民间医药等。其他国家的相关法律也多以“中医药”称呼中国的传统医药。二来,在与现行法律法规文件衔接方面,若叫“中医药和民族医药法”,有割裂我国传统医药发展的整体性之嫌;在立法技术上也有难度,因为我国各少数民族医药各有特点,在一部法律里难以一一作出规定。而如果命名为“传统医药法”,则无法反映具有现代内容的中医药,且容易与其他国家的传统医药混淆,降低中医药的国际认可度,也不利于扼制日、韩等国在传统医药领域的去中国化行为。反复沟通后,这一名称得到了广泛认同。

　　对于其他争议内容,中医药行业的诉求虽然得到不少领导、专家的支持,但不少未能在本次《中医药法》中“毕其功于一役”,实现业内人士理想中的“彻底”解决。个别争议大的内容,尽可能缓解、淡化争议,留待进一步沟通、解决。

　　比如,反对者批评“医师分治”的立法努力,不但与现行《执业医师法》相关规定有冲突,而且有可能降低医生执业门槛,使患者医疗风险倍增,甚至引发张悟本之流“伪神医”现象。而支持者认为,中医药根植于民间,《中医药法》承认民间中医的地位,是尊重了中医药传统的传承方式,给民间真正有中医绝技的人开辟了一条合法行医通道。长期从事中医药国情调研的中国社科院经济学家陈其广等,就在多个场合表达过“中医希望在民间”的观点。

　　最终,《中医药法》通过扶持与监管并行、留待配套文件具体规定等方式,对上述大部分争议设置了“安全带”或者“缓冲带”。如《中医药法》第十五条规定:“以师承方式学习中医或者经多年实践,医术确有专长的人员,由至少两名中医医师推荐,经省(区、市)政府中医药主管部门组织实践技能和效果考核合格后,即可取得中医医师资格……国务院中医药主管部门应当根据中医药技术方法的安全风险拟订本款规定人员的分类考核办法,报国务院卫生行政部门审核、发布。”

　　很多业界人士认为,《中医药法》最终得以出台,正在于本轮长达10年之久的中医药界的立法努力,体现了有韧性、有智慧、善协调等特点。

　　“不完美”的升级版

　　《中医药法》发布两周后,一年一度的全国中医药工作会上,惊喜之余的中医药界人士,开始认真审视这部《中医药法》的价值,不同的声音又随之而来。

　　一位不愿透露姓名的专家告诉记者,会议期间,多位省级中医药管理部门“掌门人”在争论:此次出台的《中医药法》,到底象征性意义大,还是实际意义大?“有这种争议,说明有一部分人对于该法的条款还不满意,觉得还没有达到理想效果。”该专家举例,对近年来中药监管方面多头管理、九龙治水的问题,仍未提出解决方案;中医临床医生普遍关注的“建立一个符合中医药特点的医疗纠纷防范处理体系”,也未有满意的解决之道,加之中医药相对低廉的服务价格,中医抗医疗风险的能力更弱。社会力量举办中医医疗机构在准入、执业、医保报销、科研教学、医务人员职称评定等方面仍然呼唤利好政策。

　　“但经历了这30多年,知道立法之难,以及立法能解决什么、不能解决什么之后,我对这版《中医药法》是持肯定态度的。”陈珞珈认为,相对于一些人眼中的“不完美”,他看到了本次《中医药法》迈出的巨大一步。如《中医药法》第一条即开宗明义,指出“为了继承和弘扬中医药,保障和促进中医药事业发展……制定本法”。“这说明,该法的主基调不像当年的《条例》,以限制、规范为主了。”其次,《中医药法》第四条明确提出,要“建立健全中医药管理体系”,就明确了要解决管理体系“高位截瘫”问题,便于打通将中医药政策落地的“最后一公里”。再比如,第四十七条规定,“县级以上人民政府应当为中医药事业发展提供政策支持和条件保障,将中医药事业发展经费纳入本级财政预算……”陈珞珈坦言,尤其是后两条规定,当年起草《中医药法》时“想都不敢想”。“当年我们关注了很多细枝末节、技术层面的问题,不像现在更有大局观,看到问题的根源。”

　　对于《中医药法》第十一条规定,“合并、撤销政府举办的中医医疗机构或者改变其中医医疗性质,应当征求上一级人民政府中医药主管部门的意见”。一位专家告诉记者,他曾经参与过四川省某县中医院的等级评审验收。该院运营良好,有社会资本“眼馋”要买,县委就同意了。“后来我听说,这个县中医院的院领导找到所辖市没用,又找到省中医药管理局,局里跟县委沟通,人家根本不听,说这是改革……”不少专家认为,中医药管理部门这种无力自保的“挫败感”,在《中医药法》颁布后会逐渐消失。更多的业内人士则对第四十八条“合理确定中医医疗服务的收费项目和标准,体现中医医疗服务成本和专业技术价值”的相关规定欢欣鼓舞。不少一线中医师表示,“扎一次针灸几元钱的日子该过去了”。

　　王国强也表示,《中医药法》是基层的创造上升为政策,政策通过实施取得成效,然后通过法律的形式固定下来的。如果没有前面的基础,没有这些年大家的努力,不会有现在这个法。