最近,中央政府发文,明确建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制,剥离融资平台公司的政府融资职能。其产生的直接影响是,全国近一万家的城市建设投资公司(简称城投公司)因为不再被允许为政府融资,需要与政府脱钩,要么变为纯粹的企业,要么需要被清算。

　　城投债成“第二财政”

　　城投公司是现行的分税制财政管理体制下的产物。在现行体制下,财权上收、事权下移,地方政府的一般预算收入主要支撑“吃饭财政”,即保地方政权运转和为地方政府提供基本公共服务,至于基础设施建设,为拉动地方经济增长而需要营造良好的投资环境的相关支出,就只能依赖预算外资金,其中包括土地财政。

　　然而自2007年以来,中央不断完善预算管理体制,把预算外资金逐步纳入一般预算范围之内,加上中央政府加大了对房地产市场的调控力度,土地财政越来越难以为继,加上现行的预算法不允许地方政府发债,也不允许其实行赤字预算,最终转为依靠设立城投公司来作为地方政府的融资平台。

　　城投公司的举债名义上是公司债,规避了地方政府不能直接发债的规定,但是万一该公司的债券出现违约,其还本付息的责任自然转到了地方政府身上。可是违约事件发生可能是若干年之后的事,现任地方政府领导人关心的是现在手上有钱来进行各项的经济建设和基础设施投资,至于还债则是继任者的事。故以城投债为代表的政府融资平台愈演愈烈,有人将之称为地方政府的“第二财政”,这种说法有一定的道理。

　　融资平台靠政府信用举债

　　据了解,2012年我国新增地方政府债务1.8万亿元,其中城投债的净融资为1.17万亿元,占65%;根据审计署的数字,截至2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务达到10.88万亿元,负有担保责任的债务2.66万亿元,如果按照上述65%的比例推算,地方融资平台所形成的债务接近10万亿元,从而有可能成为引爆地方财政和金融风险的“定时炸弹”,不得不防。

　　更重要的是,上述融资平台的设立具有一定的随意性和隐蔽性,通常是地方政府通过一纸公文,把若干土地、资产注入一家机构就可以产生一家城投公司,就成为一家融资平台。而由于资产的注入行为并不被看作是地方政府一般预算的支出行为,地方政府并不需要报请地方人大批准,故上述融资平台公司并不受地方人大和公众的监督。另外,从形式上看,其举债属于某家投资公司的行为,而不是地方政府直接发债,在进行地方债务统计的时候又往往被排除在外。

　　其实,一般情况下,平台公司并不具备业务运作的能力,而主要借助政府的信用举债,即使平台公司拥有若干可以产生利润和回报的资产,也是地方政府为了满足融资的要求而有意注入的,公司的主营业务特色并不明显。作此区分很重要,某省会城市的地铁公司,就声称其不是政府融资平台,其理由就是地铁运营产生经济效益,而相关的经济效益可以用来还本付息。

　　清理融资平台不应一刀切

　　可见,对融资平台的清理不应一刀切,不能简单地认为凡是政府设立的投资公司都是融资平台而需要进行清理,其判别标准在于该投资公司是否具有运营能力,是否有主营业务,是否具备清偿债务的能力。

　　那么,到底该如何清理这些地方融资平台的机构,包括城投公司?平心而论,即使让其退出,也要有退出机制,而不是一退了之,因为不少融资平台已经负债累累了,如果此时地方政府一纸公文说融资平台与政府脱钩了,势必会造成平台公司的倒闭潮,银行必然受到很大冲击,此举还可能危及金融体系的稳定。既然融资平台的存在已经是既成事实了,就需要为其退出设立一套机制,以减少对市场造成的冲击。

　　一般而言,要给平台公司的退出制定一个时间表,如果与政府脱钩并不影响其对债务的还本付息,这些平台公司可以尽快转型为纯粹的企业,至于脱钩会直接造成重大影响的,则需要分步进行,譬如允许地方政府通过发行特别基本建设建设债券来替代过去融资平台为地方基建所扮演的筹资角色,同时也可以允许地级市政府在债务风险可控的前提下通过纳入地方债券自发自还试点的省市的通道发行地方政府债券,以确保融资平台一旦退出后不至于造成地方基建项目融资的庞大资金缺口。

　　更重要的是,融资平台的退出应该与民间资金的有效使用充分对接,换言之,地方政府不妨把中央政府清理整顿地方融资平台的举措,当作是启动民间资本进入地方基本建设项目和经济发展领域的重要契机。