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唐要家:未来三年价格改革难点何在

2017-11-17 09:09   来源:财新网

  近日,国家发展改革委发布《关于全面深化价格机制改革的意见》(下称《意见》),部署未来三年价格改革,成为今后一个时期价格改革的行动方案,并将重点聚焦在垄断行业、公用事业和公共服务、生态环保、农业、涉企收费、市场价格监管、民生保障等七个方面。

  《意见》还提出到2020年的主要目标:市场决定价格机制基本完善,以“准许成本+合理收益”为核心的政府定价制度基本建立,促进绿色发展的价格政策体系基本确立,低收入群体价格保障机制更加健全,市场价格监管和反垄断执法体系更加完善,要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰的市场价格环境基本形成。

  【意见领袖观点】

  浙江财经大学经济学院教授唐要家表示,《意见》主要是为了落实2015年中共中央、国务院《关于推进价格机制改革的若干意见》提出的价格改革主要任务,最终还是着力于“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的改革方向。

  “价格机制是市场机制的核心,市场决定价格是市场在资源配置中起决定性作用的关键。”《关于推进价格机制改革的若干意见》开篇即点明价格改革的重要意义。该文件还提出“两步走”目标:到2017年,竞争性领域和环节价格基本放开,政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。到2020年,市场决定价格机制基本完善,科学、规范、透明的价格监管制度和反垄断执法体系基本建立,价格调控机制基本健全。

  着眼于2020年的改革任务,价格监管制度的完善成为贯彻《意见》的主线。唐要家介绍,价格改革可以分为两个部分,一是已经放开的竞争性领域的价格,主要任务是加强反垄断执法。市场垄断主要体现为垄断协议、滥用市场支配地位以及经营者集中。但是,对企业以及公众影响最大的还是滥用行政权力排除、限制竞争,也就是政府出于自身利益而借助权力保护不公平竞争。对此,改革的主要抓手就是近年重点建设的公平竞争审查制度,即,行政机关以及具有管理公共事务职能的组织,在制定市场准入等文件和政策措施时,应当进行公平竞争审查,也就是对拟制定的政府公共政策进行事前审查,与反垄断执法共同形成“事前”、“事后”的双机制。

  价格改革的另一个重点就是垄断行业。唐要家介绍,过去很长时间都认为电力等价格应该政府定价,而近年来改革的重大变化是,即使是垄断行业,政府也不是要管所有价格。因为垄断性行业既有垄断业务,政府需要管价格,也同样存在竞争业务,价格仍是要开放的。

  2015年中共中央、国务院出台的《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》,(又称“9号文”),就明确“管住中间、放开两头”的改革方向。真正需要政府定价的是输配电价,对于电网等自然垄断,全国一张网,类似的还包括天然气管道等,而上网电价和销售电价还是要交给市场,允许竞争。

  “近两年垄断行业价格改革的动作很大。”唐要家说,《意见》的重点也正是要解决对于仍要政府定价的价格,到底应该怎么更科学的管理。

  在2015年中共中央、国务院《关于推进价格机制改革的若干意见》的基础上,唐要家认为此次《意见》更加突出了“准许成本+合理收益”的定价方法,即在成本基础上考虑合理回报。同时,《意见》也更强调生态环保价格机制,通过价格引导减少排放等,“这是传统价格改革和监管中没有给与特别重视的”。

  7月份,国家发改委新闻发言人通报输配电价改革的一组数据显示,32个省级电网在输配电价核算过程中,成本加收益的输配电价模式,比原购销差价模式的平均减少0.01元/千瓦时,共实现降价480亿元。

  “过去很容易把价格作为保障民生的工具,甚至最终使价格背离供需和市场。”唐要家说,近年来的价格改革更强调价格一定是市场的产物,保障民生不是一定就要以牺牲价格机制为代价,所以,强调“切实兜住民生底线”,主要是保障低收入群体基本生活,而且,不能仅靠价格,还需要其他机制,比如,社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动,根据物价上涨情况,及时发放价格临时补贴等。

  不过,对于已经入深水区的价格改革来说,《意见》落地仍面临不少难题,需要啃硬骨头。唐要家以网络型自然垄断环节的“准许成本+合理收益”定价机制为例,“合理利润率方面,企业和政府可以协商,最难做的就是成本监审,虽然发改委也出台了相关办法,但是,由于垄断行业企业不同于上市公司的财务,政企不分现象依然存在,很多财务事项其实不容易严格界分,哪些项目算合理成本,哪些不是,很难把握。”

  成本监审难就难在具体经济形态过于复杂。唐要家说,有的企业可能有多项业务,互相存在交叉补贴,既有电力,又有供暖,如果是电力供暖的话,电力已经市场化,那么供热成本如何计算,不同业务之间又如何细化分开。再比如,管理成本怎么约束,一直以来都是致命问题。

  “信息永远不对称,政府只能是尽量压缩审核成本。如果企业想做点水分,太容易了。”唐要家还表示,对于价格动态调整机制,虽然《意见》也有所提及,但并没有给出具体的制度设计。“宏观经济形势不断变化,能源和原材料等波动很明显,价格怎么调整,《意见》并没有给出特别清晰的回答,包括之前的煤电价格联动,似乎也没有真正动起来。”

  另外,“如果政府定价的目标是为了解决效率和资源优化配置问题,那么,成本加收益的定价机制恐怕未必能激励企业改进效率。”唐要家建议,政府的精力不能集中到核审成本,而是要想办法让企业主动降低成本,今后可以考虑采取标杆价格或者价格上限等激励性办法。

  《意见》也再次提到积极推动《价格法》《反垄断法》的修订。在唐要家看来,随着价格改革越来越明确,很多领域已经没有必要再管,如果价格法不修订,现有文件其实是与其相冲突的。“政府到底管哪些,怎么管,《价格法》明确后,政府监管定位会更准确。”

  《意见》提出加快完善价格听证办法。对于公众参与价格调整的相关机制,“公众意见其实很大,包括信息公开,其实都没能落实好。”唐要家说,价格听证越来越流于形式,急切需要建立一个公众能参与、有发言权的定价机制,“价格不能只是企业与政府协商。这既是定价的问题,又是民主化的过程。”

 
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