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专家称地方债未过警戒线:政府仍有大量资产可偿债

2014-08-12 07:23   来源:中国经济周刊

  今年,地方政府发债额度达到4000亿元,并有10个省市开始试点“自发自还”地方债,总规模为1092亿元。

  所谓自发自还,是指试点地区在国务院批准的发债规模限额内,自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金。自发自还地方债的规模仅占全年地方债发行规模的27%。虽然占比不大,但是“当家才知柴米贵”,“自发自还”发债模式的探索,或将促使地方政府更加合理地配置资源,为潜伏已久的地方债务风险打通一条“引水渠”。

  根据国家审计署的数据,今年地方政府负有偿还责任的债务中,将有近2.4万亿元需要偿还。而更为严峻的现实是,随着土地出让金收入的下降,依靠拍卖土地来筹资的模式难以为继,地方政府今后还能依靠什么还债?地方债的危机时刻到了吗?

  “自发自还”降低地方融资成本

  自从5月21日财政部发布通知,允许10个省市地方政府试点地方政府债券自发自还以来,截至8月5日,已经有广东、山东、江苏和江西4省顺利完成了地方债发行。

  值得关注的是,8月5日完成发行的江西地方债,其3个不同期限的地方债的中标利率水平,只比同期限的国债收益率高2个基点,而且也比财政部代发的地方债利率水平低得多。

  “江西省政府债券的招标结果并不逊色于已经发行债券的一些东部沿海省份,比今年江苏地方债的利率还要低,堪称‘中部样板’,或将给接下来要发债的其他兄弟省份以激励。”江西的一位业内人士评述道。

  实际上,已经成功发行债券的4个省份中,山东省的地方债利率最低,甚至还低于同期限的国债收益率。

  地方政府首次试点自发自还地方债,债券利率反而比国债利率还要低,这不符合债券定价的一般规律。一般而言,债券风险越高,利率越高;反之亦然。论风险,地方政府的风险肯定高于中央政府,因此自发自还的地方债券利率也应该比国债高才是。

  对此,业内人士分析,出现这一结果,有可能是因为当地银行等金融机构争相认购地方政府债券所致。这样一来,“自发自还”的地方债券利率,要比之前作为地方政府举债主体——地方融资平台所发的融资平台债的利率低很多。

  中国社科院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华告诉《中国经济周刊》:“地方融资平台公开发债募集资金的利率非常高,一般在 7%~8%左右,这实际上加大了地方财政的负担。从4个试点省份发行的自发自还债券来看,确实大幅度降低了地方政府的财政负担,应该说试点这个方向还是很积极的。”

  地方债并未超过警戒线

  政府仍有大量资产可偿债

  中原地产市场研究部最新统计数据显示,7月份,北上广深4个一线城市,和成都、大连、合肥、南京、武汉等近40个二线城市在内,土地出让金合计为1054亿元,比2013年同期的1953亿元下降46%。

  消息一出,引发各方人士对地方政府偿债能力的担忧。再加上日前审计署公布的数据,从2013年6月底至2014年3月底,已有9个省份超8亿元的债务逾期未还,这更加剧了业内地方政府债务违约的担忧:中国会发生地方债务危机吗?

  接受《中国经济周刊》采访的财政部财科所副所长刘尚希对此持乐观态度:“肯定会有一定的影响,但未触及危机的程度。目前地方政府的土地收入虽然在减少,可能会增大一些地方政府的偿债压力。但是,地方政府可以有针对性地调整财政支出结构来应对。”

  而能否发生债务危机,还要看地方政府的偿债能力。许多市场人士认为,地方政府财政收入、地方政府性基金收入(主要是土地出让金)是其最直接、最主要的偿债资金来源。而当前土地和房地产市场走势渐弱,靠土地出让金能够筹集的资金越来越少,由此市场人士开始担忧地方政府的还债能力。

  国家统计局原局长李德水则认为判断地方政府的债务风险需要更谨慎。7月22日,李德水在中国国际经济交流中心第61期“经济每月谈”上表示,地方债并不可怕,要把资产和负债都搞清楚,才能够判断地方债风险的大小。

  “如果光讲债务不看资产,怎么知道究竟有多大风险。我们的地方资产评估过吗?有几个地方政府建立了准确的资产负债表?”李德水认为光看债务这么大,就判断地方政府还债有风险是不准确的,还要看地方政府有多少资产。

  刘尚希也认为,除了土地之外,地方政府还有大量的资产,国企还有大量的经营收益。“即便如此,中央和地方的债务加起来也没有突破60%的国际警戒线,中央和地方现在的债务加起来还不到50%。”刘尚希说。

  而针对目前地方政府通过借新债来还旧债的质疑,刘尚希也认为不必过分炒作。“借新还旧,是没有问题的。”刘尚希肯定地告诉《中国经济周刊》,可以用现发的新债去还旧债。 “即便是中央发的国债,相当一部分也是以新还旧。这不是什么新奇的事,很多国家都是这么做的。”

  《预算法》修订或颁地方债“准生证”

  尽管始自2009年起,地方政府就公开发行地方债,但地方政府发行债券的主体资格仍存在争议。

  2009年2月17日,十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了关于《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》有关情况的汇报,该报告首次提出由中央代发2000亿地方债。当时就有人质疑:“《预算法》没有规定地方政府有权发债的。”

  汪德华向《中国经济周刊》表示:“原则上,不是通过地方融资平台借贷的模式,法律上是不允许的,因为《预算法》不允许地方政府借债。”

  《预算法》规定地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。但现行《预算法》并没有堵死地方政府发债,其规定是除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。

  由于受到2008年金融危机的影响,鉴于当时地方财政吃紧,2009年3月,国务院决定2009年由财政部代地方政府发行2000亿元的地方政府债券,模式采取财政部“代发代还”。2011年,上海、深圳、广东、浙江4地被批准尝试自发政府债券,但仍由财政部代还,2012年,江苏和山东两个省份也加入此项试点。

  但是,“代发代还”和“自发代还”模式均由财政部代办还本付息,始终因存在“上级兜底,中央信用背书”缺乏市场基因而遭诟病。于是,从今年开始,国务院批准10个省市地方政府试点地方政府债券“自发自还”。

  “现在进行的自发自还试点,就是规范政府举债融资制度,开明渠、堵暗道,建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制,剥离融资平台公司的政府融资职能。对地方政府债务实行限额控制,分类纳入预算管理。”汪德华说。

  刘尚希认为,原来中央代地方发债,还债的责任也是地方;现在地方自己发债,还债的责任也是地方,只是发债方式的一个变化,“最大好处走向透明,试点办法对发行规模、期限结构、利率确定都有严格的规定,这有利于控制地方债务的风险。”

  多位业内人士认为,地方政府直接发债,而不是通过融资平台举债,这是将地方政府债务分类纳入预算的开端。

  另外一方面,地方债试点的推进也迫使《预算法》修订工作提速。

  据知情人士向《中国经济周刊》透露,我国《预算法》的修订从2004年就已经开始,至今已经10年。最近几年《预算法》的修订,争论最大的就是地方债。“据我了解,《预算法》的修订经过多次审查,目前在建立地方发债制度方面已经取得共识。这些共识已经体现在最近要提交人大常委会审议的四审稿中。”该知情人士称。

  对地方债应进行日常动态监控

  有媒体报道称,从2009年重启地方政府债券以来,截至2013年,我国发行了94只地方政府债券,总融资金额达8500亿元,加上今年即将发行的4000亿元,仅地方债的融资规模就将达到1.25万亿。

  如何做好地方债务风险控制成为业内关注的焦点,多位接受本刊采访的专家表示,解决问题的核心就是规范财政管理体制。

  汪德华建议:“规范财政管理,首先要把地方债务的底数摸清楚,现在的债务底数是通过审计署去摸的,毫无疑问,这种统计方式未来不可持续。针对地方债要进行日常动态的监控,要有一个科学的债务统计。”

  “其次,地方债务要公开,有什么样的债务,债务的期限,总额,规模,结构,这些都应该要公开,公开以后才能知道这个债务的风险多大。第三,债务的偿债资金来源情况怎么样,钱财怎么来,也需要统一考虑。第四,通过加快政务会计改革,尽快形成一个科学的债务确认准则,让债务的统计、管理,有据可循。”汪德华说。

  汪德华认为逾期未还债务,可能是现金流出了问题。他建议现在可以启动专项债制度,“专项债就是以一些项目为支撑借债。这个可能是当前需要重点考虑的一个方向,以解决逾期未还债务可能形成的风险。”

  10省市地方债试点之后,可以预见,下一步将会在全国各省份全面铺开。但是,发债虽易,还债不易,对于地方债而言,还是要且行且珍惜。

 
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