绿色发展需加强能源法制建设
2014-01-15 08:54
来源:中国能源报

  当前,世界范围以绿色科技为特征的第三次工业革命正在发轫。绿色发展已成为中国经济社会未来发展的核心理念。党的十八大报告提出了建设美丽中国的中国梦,从五位一体总体布局的高度,提出大力推进生态文明建设,树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展,形成以节约资源和保护环境为国策,以调整经济结构包括消费结构、产业结构、城乡结构、投资结构、分配结构等为根本,从源头上扭转生态环境恶化趋势,实现中华民族永续发展。

  绿色发展的本质是以生态、能源、经济协调发展为核心的可持续发展,是以维护人类生存环境、合理利用保护资源、保障人体健康为特征的经济发展方式,是一种科学发展模式。能源的绿色发展是国家绿色经济发展的基石。而实现能源绿色发展的目标,首要和重要的举措是必须加强能源法制建设,把绿色发展的理念、政策、措施以法律的形式体现和确定下来。

  (一) 能源生产方式和消费方式需要绿色转变

  能源的绿色发展,包括转变能源生产方式和消费方式。从生产方式上看,在我国,以煤为主的能源结构短期内无法改变,以燃煤发电为主的电源结构短期亦无法改变。能源绿色发展,一方面要优化能源结构,提高水能、风能、太阳能、核能等清洁能源发电比重,较少甚至接近零排放污染物和温室气体。另一方面,要大力促进煤炭转化为电力的比重,并实现煤电的清洁发展、高效发展。如在经济技术可行的前提下,采用更大容量、更高参数的煤电技术,更高水平的污染控制技术,大力推进热电联产技术等。

  绿色消费方式主要指加强终端节能,提高全社会的电气化水平。电气化水平是衡量一个国家发达和现代化程度的重要标志。通过发挥智能电网的作用,可以促进用户节约用电、科学用电、经济用电、绿色用电;通过电动汽车的大量使用,电能将大量替代汽车用油,从而大幅降低对石油的依赖并从根本上改善城市环境质量;电力将是推进城镇化及农业现代化发展的重要支撑;随着技术的不断进步,电能将会更多地“转化”为各种高附加值的材料、产品(也可以理解为是“储电”的一种方式),扩大电能的使用范围。因此,通过现代电力工业的发展,能够促进实现经济、社会、生态环境综合价值更加优化(向帕累托最优趋进),使现代能源系统成为实现美丽中国之梦的桥梁。

  (二)能源法制建设如何促进绿色发展

  1、要保障能源对国民经济发展的可持续供应

  2012年联合国可持续发展大会(简称“里约+20”)针对“可持续发展和消除贫困背景下的绿色经济”、“促进可持续发展机制框架”两大主题进行了深入讨论,强调了可持续发展和消除贫困背景下的绿色经济是实现可持续发展的重要工具之一。大会秘书长沙祖康指出,“绿色经济”不能取代“可持续发展”,绿色经济必须是在可持续发展框架和消除贫困框架下推进。可见绿色经济的内涵中体现了发展的阶段性、国情,消除贫困、民生、就业、效益等要素。我国经济虽然经过了几十年持续高速增长同时带动了能源消费持续增加,使我国能源和能源消费总量均已超过美国,居世界第一位,但是我国作为发展中国家的基本地位没有改变,发展仍然是首要的任务。根据“十八大”描绘的宏伟蓝图,预计到2050年,我国“建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家”,我国能源需求还将保持平稳增长。预计2030年我国用电量达到12万亿千瓦时,相当于我国目前消费总量2.4倍,预计到2050年,全社会用电量达16万亿千瓦时,是现在的3.2倍;人均达到11000千瓦时,当于美国2000年时人均用电量的76%、与韩国2010年人均用电量持平,能源保障经济可持续发展的任务艰巨。

  2、要保障能源的独立和安全

  美国是当前世界上的超级大国,但实施的仍然是能源独立的战略,中国是一个以和平发展为原则的能源与经济大国,更需要实施能源独立。但是,中国是一个人均能源资源占有量较低国家,在未来的发展中需要一个以能源独立为基础、以广泛国际能源合作为补充、可进可退的能源系统作为国家发展的坚实基础。能源法制建设必须对能源独立和安全形成强有力的支撑。

  3、要把控制温室气体排放和污染控制作为长期的硬约束条件

  我国向国际社会做出“2020年非化石能源在一次能源消费中比重达到15%左右”和“2020年国内生产总值碳排放强度较2005年下降40-45%”的两项承诺,主要体现为非化石能源比重和碳排放强度。当中国受到温室气体排放总量的限制时,温室气体的减排目标将由相对量的减排过渡到相对量减排与绝对量减排并存的状况,对能源发展将形成硬约束条件。目前,我国非化石能源发电量占一次能源消费总量比重仅为9%,距离目标要求仍有很大差距。同时,去年冬天以来,我国大面积频繁出现严重雾霾天气,这与能源生产和消费结构及布局不合理密切相关。从中长期看,能源消费总量还将成倍增加,能源发展面临的环境压力还将进一步加大;大规模发展可再生能源发电面临越来越明显的国家财政补贴能力、全社会电价承受能力和电力系统消纳能力制约。如何通过能源法律制度建设,科学合理、协调有序地推进应对气候变化、加强污染控制、建设美丽中国任重道远。

  4、要坚持推进能源科技创新

  近年来,我国能源行业通过加强基础理论研究、整合科技资源、集中联合攻关等举措,在复杂区块勘探开发、提高油气采收率、特高压交直流、智能电网、大型水电工程建设、大容量、高参数、空冷燃煤机组等领域取得重大突破,相关技术居于世界领先地位,能源自主创新取得了巨大成绩。与能源工业发展升级需求相比,能源科技创新还存在很大差距:超导输电、高效储能等基础性技术无重大突破;重大装备核心技术自主化程度较低,三代核电、大型风电、大型燃机等设备制造核心技术尚未完全掌握;新一代新能源发电技术、新能源与分布式能源发电并网与优化调度技术、电网与用户互动技术、智能家电技术等与实际需求仍有差距;能源科技创新体扶持政策不完善,产学研用协调发展体系仍不健全等,推进能源科技创新任重道远。

  5、要推动能源节约发展和提高能源发展的经济性

  我国现行节能减排工作主要是通过行政命令并辅之以市场激励手段的方式推进的,今后应进一步发挥市场手段的作用。随着绿色发展理念兴起,能源利用的外部成本内部化应是能源法制建设的重点,应努力寻求“成本-收益”途径,通过发挥市场机制的作用,以最小的经济的代价实现既定的节能减排目标。通过生态文明制度建设与创新,如采用合同能源管理的经营模式、脱硫特许经营等方式,促进全社会节能减排效益的最大化。

  目前能源体制机制仍存在一些深层次问题,难以适应社会主义市场经济体制要求。一是行政管理体制改革滞后,《电力法》、《煤炭法》等难以指导能源改革发展,相关法律法规亟待修订和完善;能源统一规划机制缺失、重项目审批、轻规划管理,无法促进资源综合优化配置。二是能源价格改革严重滞后,一次能源与二次能源的比价不合理,价格不灵活;可再生能源发电电价补贴水平、补贴规模与补贴资金来源等缺乏统一规划、统筹协调,补贴机制不合理,资金管理效率低。三是能源市场建设滞后,能源市场化改革指导思想不明确,能源市场构建的目标及路径不清晰如因缺乏独立的输配电价,缺乏科学合理的发电环节上网电价,各类发电难以形成有效竞争;在能源项目行政审批(核准)制度下,难以形成市场配置资源机制,难以有效控制能源系统成本。

  总之,绿色发展是立足国情、面向世界的系统性发展。要立足于我国正处于工业化、城镇化发展阶段的实际,立足于我国资源禀赋的实际,立足于我国基本政治制度、经济制度、管理体制实际,立足于现在相关法律体系的实际,立足于我国科学技术水平发展的实际,把握住全世界对绿色经济发展的共同理念,积极参与全球绿色发展活动的规则制定,践行对国际社会绿色发展的承诺,通过能源法律体系的完善促进建立一种新的科学高效、协调有序的关系。

  绿色发展需要能源法规护航

  (一)绿色发展相关能源法规体系初具雏形

  经过新中国成立以来数十年的努力,我国能源管理法律法规体系已具雏形,其中与绿色发展相关的内容如下。

  1、宪法

  中华人民共和国宪法在我国能源法律体系中起到统领性作用。宪法中“依法治国”、“倡导节约”、“保护和改善生活环境和生态环境”及“加强宏观调控”等原则对能源立法有重要的指导作用。

  2、能源法律

  本文分析的能源法律是指由全国人民代表大会或常委会制定的能源基本法律和能源专门法律现行的能源法律有以下几部。

  1995年12月28日通过的《电力法》是我国第一部针对电力行业制定的能源法律,它开创了我国能源法律的历史先河,是中国能源法制史上的里程碑。其中第五条规定“ 电力建设、生产、供应和使用应当依法保护环境,采用新技术,减少有害物质排放,防治污染和其他公害。国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电。”

  1996年8月29日通过的《煤炭法》对环境保护的主要规定是第十一条“开发利用煤炭资源,应当遵守有关环境保护的法律、法规,防治污染和其他公害,保护生态环境。”其对合理开发利用和保护煤炭资源起到重要的作用。但由于《煤炭法》产生于我国经济体制转换时期,也可以说《煤炭法》体系框架中存在的问题,也是目前《煤炭法》中存在的问题。分别于2009年8月27日和2011年4月22日进行了两次修订 。

  《矿产资源法》第三十二条规定:“开采矿产资源,必须遵守有关环境保护的法律规定,防止污染环境。开采矿产资源,应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的,矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施”。

  作为能源管理综合性法律的《节约能源法》在2007年10月28日十届全国人大常委会第三十次会议审议通过修订,扩大了法律的调整范围,增加了建筑节能、交通运输节能、公共机构节能三项重要内容,健全了节能标准体系和监管制度,加大了政策激励力度,明确了节能管理和监督主体,强化了法律责任。该法对推进全社会节约能源,提高能效和经济效益,保护生态环境,保障国民经济和社会发展,满足人民日益增长的物质文化生活等方面全面体现了绿色发展的原则。

  《循环经济促进法》是全面规范从资源输入到废物排放的全过程的法律,将主体从企业扩大到全社会。

  《清洁生产促进法》规定:国家对浪费资源和严重污染环境的落后生产技术、工艺、设备和产品实行限期淘汰制度。国务院有关部门按照职责分工,制定并发布限期淘汰的生产技术、工艺、设备以及产品的名录。修订后的《中华人民共和国节约能源法》及2008年8月通过的《中华人民共和国循环经济法》则将政策的重点放在鼓励、支持农业和农村生物质能技术的发展。

  《可再生能源法》2005年2月28日由十届全国人大常委会第十四次会议审议通过,2006年1月1日起执行,并于2009年12月26日又进行了修改。2005年颁布以来,经过短短几年的发展,我国可再生能源发电取得举世瞩目的伟大成就,风电规模世界第一,太阳能发电迅猛发展,但同时也出现了一些问题。最突出的问题就是可再生能源发电的无序发展使电源与电网建设不配套,以及电力质量、补贴、运行管理等问题,使电力上网难,电力调度难,影响了能源资源、环境保护、应对气候变化的协调发展,也影响了电力的协调发展。修改后的《可再生能源法》明确规划期内应当达到的可再生能源发电量占全部发电量的比重,对可再生能源健康发展直到积极的促进作用。

  3、相关法律中的能源条款

  在我国法律体系中,存在大量与能源相关的法律和法规。例如《标准化法》、《建筑法》、《政府采购法》、《企业所得税法》、《标准法实施条例》等法律和法规。例如,《标准化法》第二章第九条规定:“制定标准应当有利于合理利用国家资源,推广科学技术成果,提高经济效益,并符合使用要求,有利于产品的通用互换,做到技术上先进,经济上合理。”

  (二)成效与问题并存

  1、促进了绿色发展

  总体上,能源法律对能源行业的绿色发展起到了极其重要的作用。我国终端能源消费中,优质能源消费需要的增长近年来明显加快,比重逐步增加。煤炭在终端能源消费结构中所占比重持续下降,特别是在20世纪最后十年下降幅度较大;与此同时,由于交通运输业的快速发展及居民生活水平的提高,石油和电力在终端能源消费中所占比重大幅提升。2012年,我国能源消费总量为 36.2亿吨标准煤,比上年增长3.9%;煤炭消费量增长2.5%;原油消费量增长6.0%;天然气消费量增长10.2%;电力消费量增长5.5%;全国万元国内生产总值能耗下降3.6%。能源消费结构优化成效显著。2012年,水电、核电、并网风电、太阳能发电合计发电量达到10662亿千瓦时,相当于减少标煤消耗约7700万吨。2012年底,全国火电机组供电标准煤耗325克/千瓦时,比1978年降低146克/千瓦时,煤电机组煤耗居世界先进水平。全国线路损失率6.74%,比1978年下降2.9个百分点,居同等供电负荷密度条件国家的先进水平。火电大气污染物得到有效控制。截至2012年底,燃煤电厂烟气脱硫机组容量达到6.75亿千瓦,比2005年增长近13倍,全国脱硫机组占煤电机组比例接近100%,电力二氧化硫排放量由2005年的1300万吨降至883万吨,每千瓦时二氧化硫排放量降至2.26克,好于美国2011年2.8克水平。电力烟尘排放总量从1980年的399万吨降至151万吨,每千瓦时烟尘排放量由1980年的16.5克降至0.4克。氮氧化物控制自2011年以来,大规模开展烟气脱硝装置建设。截至2012年底,全国已投运烟气脱硝机组容量约2.3亿千瓦,占火电机组容量的28.1%,规划和在建的烟气脱硝机组已超过5亿千瓦。每千瓦时火电氮氧化物排放量由2005年的3.6克下降至2.4克。应对气候变化取得重要进展。以2005年为基准年,2006年至2012年,电力行业通过发展非化石能源、降低供电煤耗和降低线损率等措施累计减排二氧化碳35.6亿吨,各年碳减排量逐年提高。

  2、法制建设与发展理念仍存差距

  能源法制建设与绿色发展理念的要求比相仍有许多差距和问题。一是虽然现有的能源法规都从不同角度和层次提出相关要求,但缺乏绿色发展理论系统指导下的方法和思路。绿色发展是系统性、协调性发展理念,在计划经济时代条块分割的管理体制下难以在立法工作中体现绿色发展的理念。二是法律之间如环保、节能、能源单项法缺乏有效沟通协调,对同一问题不同要求,造成实际执行中交叉矛盾。循环经济促进法、清洁生产促进法、可再生能源法与污染控制法、环境保护法之间也存在交叉;绿色发展在法律层面和执行层面存在混乱无序的情况。同时像水电、热电联产、IGCC等是不是清洁能源等这类重要的问题在法律上阐述都不明确,在实际工作中也存在很大争议,给绿色发展带来巨大障碍。三是由于受计划经济的长期影响以及能源产业的地位、作用和特点,使我国的能源法更多体现出行政法的特征,能源法常常以行政管理关系和能源行政监督关系为主要调整对象,以政府行政命令的方式直接管理能源事务。主要规定政府和相关部门权利,较少体现市场经济,绿色发展缺少市场推动。这在电力、煤炭法上体现得尤为突出。四是缺乏绿色发展要求内在的互相协调,低碳、清洁之间的关系,低碳与经济性之间的关系研究不够,使节能与减排缺乏合理的平衡点。如同样是推动绿色发展,有人认为要“去核”、“限核”,有的认为要发展核电,总体体现出结合国情针对绿色发展的基础研究不足。五是从绿色发展的管理角度讲管理体制比较混乱。节能减排、应对气候变化、生态保护、污染控制、清洁生产、循环经济等都有主管部门,对于具体的企业而言,某一具体措施就涉及了污染控制、节能、节水、节油、减碳、综合利用等多个方面,需要了解多个政府主管部门的相关要求,政府部门之间权利管理交叉造成法律行政成本增加,增加了企业负担。

  绿色发展约束下能源

  法制建设如何加强

  (一)研究建立新的法规体系

  建议在党和国家的基本法律和政治文件中全面阐述绿色发展的思路和体系,在国家法律中制定绿色经济基本法,在基本法中规定涉及绿色发展各种法律的范围、作用,使之协调配套。立法应由全国人大而不是由部委牵头, 开展科学发展观要求下的新的绿色能源法规体系研究, 形成一个以能源法为龙头,与环境法律相协调,与污染控制、生态保护、清洁生产、废物回收综合利用等专项法相衔接,与其他相关法规中的绿色发展要求相协调的能源法规体系。加强能源法与环境法、气候变化法的整合与协调,能源法与环境法在节能与环保上具有连接点,应将能源法与环境法的整合作为解决能源与环境问题的关键策略,促进能源立法实现能源发展与环境保护的协调。

  (二)明晰重大能源立法战略取向

  绿色能源立法应结合本国国情进一步明晰一些重大政策取向。如,能源法如何确定可再生能源及煤炭、石油、天然气、核电等的法律地位?本文分析认为,煤炭等化石能源占我国能源的比重仍高达70%以上,尽管煤电在中国发电结构中的比例会不断下降,但到2050年前煤电比重仍然会最高。非化石能源、可再生能源替代包括煤炭在内的常规能源的任务是长期的、艰巨的、曲折的、甚至是反复的。对中国来说,结合国情通过优化煤炭利用,逐步调整能源和电力结构无疑是正确的,放弃或者忽视煤电的发展将是有害的甚至是危险的。因此,在鼓励促进可再生能源形成新的可替代能源的同时,更应该强调煤炭等化石能源的清洁、高效和综合利用。

  (三)充实法规内容, 增加法规的可操作性, 减少法规层次

  尽量将强制性、可操作性要求细化在法规层面。现行的大量强制性绿色发展要求,由于体现在法中只是原则,难以操作。而当细化到规章和文件中时,往往又存在走样情况,甚至与立法原则相违背的情况时有发生。这种问题不解决,能源管理体制和能源法制建设是没有希望的。法规的可操作性是法规的权威所在,如美国《国家能源政策法-2005》,长达1720多页,共有十八章,420多条,主要内容包括了提供消费税优惠、促进提高家庭用能效率、设定新的最低能效标准、加强和提升国内电网等能源基础设施、通过减税等措施促进可再生能源的开发利用、支持高能效汽车生产、减少对国外能源的依赖等,可操作性很强,执法除需要联邦和州政府行政与司法系统执行以外,明确要求联邦能源监管委员会(FERC)制定强制性的各项实施计划,执法有保障。

  (四)加强能源法调节手段的市场化

  应从传统的单纯行政管理调节手段模式逐步向行政调节与市场调节相结合的模式转变。 一方面推动形成以市场调节为主的能源价格形成机制,在能源产品定价时应按照有利于反映能源市场供求关系、环境保护成本(环境损害成本往往难以确认,但采取的环境保护成本是可以明确计算的)的原则,建立市场调节主导的能源价格形成机制,另一方面鼓励竞争与开放,实行多元化的能源投资产权制度,在调节方式上重视能源补贴、能源税收、排污权交易等反映市场经济要求并能够带来能源活动高效的调节手段。如美国在最近40年一直通过经济政策坚定地鼓励全面开发利用绿色能源,在建设绿色能源(太阳能和可再生能源)生产基地中,用税收、利息等金融工具鼓励消费太阳能等可再生能源,之后的几部能源法案进一步采用税收抵扣、费用返回、财政扶持等经济手段支持绿色能源的技术研发、生产和消费,同时促进绿色能源上下游产业协调发展。

  

 
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