去年7月、9月和11月，《北京市大气污染防治条例（草案）》（以下简称“大气条例草案”）分别提请北京市人大常委会进行了三次审议。
“以往很多地方立法在常委会上就能通过。”但这次“大气条例草案”还要拿到市十四届人大二次会议上再次审议，颇让卫爱民代表感到意外。
这个小小的变化，在市人大常委会法制办主任李小娟眼中却意义重大。因为这是继2001年之后，北京市人代会再次行使立法权。
为何选择三项法规上人代会？
今天，北京市十四届人大二次会议正式召开。会议内容的一大亮点就是在18日安排三项法规进行审议，包括公众广泛关注的《北京市大气污染防治条例（草案）》以及涉及人大制度和代表履职的《北京市实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法（草案）》、《北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例（草案）》。
为何选择这三项法规上人代会？市人大常委会新闻发言人刘维林表示，后两项法规关系到人大代表本身的履职情况，事关人大代表的利益和职责，因此有必要提交人代会，由700多名人大代表审议。“大气条例草案”的立法社会关注度非常高，在该项条例草案拟定过程中，数次讨论，数易其稿，深入讨论的代表有100多人，而参加过讨论的代表更是占到总人数的80%以上，成为近年来立法中最受关注的议题。
“既然大家如此关注，就应该再提交人代会，进行更加充分广泛的讨论，让法规制定更加民主、科学。”刘维林说。
什么原因造成人代会立法权虚置？
此次人代会审议三项法规，还有更深层次的意义，那就是弥补了人代会立法的缺位状态。
市人大常委会法制办主任李小娟回忆，上世纪八九十年代，北京市人代会上曾有过几次立法议程，但2001年的市人代会审议通过《北京市制定地方性法规条例》之后，就没有再行使立法权。“过去的13年，所有立法议程均通过常委会进行”。
什么原因造成人代会立法权一直虚置？李小娟解释说，从客观上讲，每年北京市的人代会，会期都在一周以内，议程包括审议政府工作报告、人大常委会工作报告、两院工作报告，有时还会有选举事项，议程非常满，时间比较紧张。
“从主观上说，包括人大机关在内，对代表大会立法权的认识都需要一个过程。”李小娟称，“考虑到制定地方性法规需要讨论的地方比较多，用时也比较长，常委会立法会更加方便一些。”
此外，从规定上说，国家的立法法也没有明确提出地方立法必须上人代会。因此，在过去这13年来，立法都是通过常委会进行。李小娟称，每年常委会用于讨论立法的时间都很多，每次常委会短则一天，长则几天，一年开七八次，效果也不错。
李小娟说，尽管有种种原因，但确实反映出这些年立法权虚置的问题。“如果人代会立法，让700多名代表更广泛地参与到立法中来，一方面保证了代表行使自己的权利，同时也可以让立法质量更高”。
今后哪些立法需上人代会审议？
人代会行使立法权，并非一时之举。北京青年报记者了解到，今后在人代会上进行法规审议，将成为固定的议程。李小娟表示，不仅是今年，今后也会选择合适的立法项目提请人代会审议。
刘维林称，尽管从立法效力来说，市人大常委会立法和人代会立法一样，但常委会立法，主要参与的是70多名常委会委员；通过人代会立法，则可以集纳700多名人大代表的意见。“有更多的人参与进来，立法的科学性、民主性能够得到更充分的体现”。
据介绍，今后凡是涉及北京的人大制度、首都改革发展的重要问题、人民群众普遍关注的问题这三类地方性法规，都要纳入人代会立法。
亮点一：会前视察
代表会前视察首次化整为零找问题
养老院政府投入大，但利用率却很低
去年11月，北京市人大代表的会前视察一改以往的“大拨儿轰”方式，全部参加视察的代表化整为零，分成69个小组，每组不超过10人，围绕首都经济社会发展中的46个专题下基层调研。由于改进了视察方式，本次视察共有近450名代表报名，为历年视察参加人数最多的一次。
46个专题包括大气污染防治、违法建设整治、城乡结合部建设、南水北调工程、政府办实事工程等，基本涵盖了当前首都发展面临的主要矛盾和热点问题。其中最热门的养老专题，因为报名代表太多，在同一个专题里又细分成居家养老、社区养老等6个小组。同样是养老问题，代表们就能有不同的6个选择。
市人大常委会新闻发言人刘维林全程参加了养老专题的视察。“代表们看得很细，特别关注政府办的养老机构运转情况如何。”调研结果出乎想象。“政府建的养老院设施很好，但没有保障高龄老人、失能老人、病残老人、生活困难老人群体的利益”。
他举例说，有一个公办养老院，政府装修花了不少钱，200张床位只住了80个老人，而且没有一个本地老人，养老问题根本没有解决。
刘维林坦言，会前视察就是要聚焦问题、揭示矛盾、分析原因、提出建议，为人代会上提出高质量的议案和建议做好准备。
亮点二：预算初审
市人大各专委会首次全面参与预算初审
大气污染防治预算追加12.5亿元
去年12月2日，北京会议中心，市人大财经委牵头组织召开新一年的预算初审会。与以往只有财经委一家介入不同的是，市人大7个专门委员会全面参与其中。
市人大常委会预算工作委员会主任陈京朴认为，专委会全部参与，提出的意见更有针对性，更加专业，也是预算审查工作的创新。
“几个专委会认为，部分大额专项资金存在钱等项目的情况，影响了使用效果。”陈京朴举例说，市人大城建环保委通过调研提出，本市实施的公共交通低票价政策，带来了财政补贴连年增长和财政负担不断加重，建议调整完善公共交通定价机制。
去年预算初审后提出的一个重要建议令他印象深刻，那就是调整部分大额专项资金，把部分钱给大气污染治理。
陈京朴介绍，北京目前有270亿元左右的大额专项资金，涵盖了很多类别。但现在的一些大额专项资金，特别是产业促进类的资金，使用效果不是很好，不少是先要钱再有项目。
为此，预算初审建议，政府调减一些产业促进类的大额专项资金，统筹一部分资金分给“治理大气污染”。此方案被采纳后，预计在今年的部门预算中，将有12.5亿元资金从上述大额专项资金中拿出来，用于备受关注的大气污染治理。
此外，陈京朴透露，即将召开的人代会将审查、批准公共财政预算、基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算四本预算，首次实现全口径政府预算审查。其中，备受关注的社保基金预算，将首次进入公众视野。
同时，今年市级部门预算公开数量将在去年90家的基础上增至100家。“各部门的公款出国、公务接待、公务用车等‘三公经费’进一步得到压缩。从今年起，区县的‘三公经费’也必须全面公开”。
