近日，国家发展改革委、国土资源部等八部门联合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》（下文简称《意见》）。《意见》明确，创新“飞地经济”合作机制，发挥不同地区比较优势，优化资源配置，促进要素自由有序流动，为推进区域协同发展作出新贡献。

　　一、国家规范引领PPP项目申报与落实 据统计，截至2017年3月底，已公布社会资本方中标人的PPP项目达到2500多个，其中约52%是在2016年7月以来落地的。而随着各地促进民间投资政策的进一步落实，民间投资开始持续出现回暖现象。

　　

　　随着全国PPP项目落地速度明显加快，规范性不强、创新性较弱等问题也日益凸显。为了指导各地进一步规范推进、创新推进PPP模式，国家发改委近日选定了43个项目作为第二批PPP项目典型案例。与此同时，财政部第四批PPP示范项目申报准备工作也在进行中，预计一个多月后各地可以完成项目申报准备。相较于前三批示范项目，第四批的要求会有一些变化，同时更加规范严格。

　　另一方面，国家发改委近日正式印发PPP项目专项债券发行指引，鼓励上市公司及其子公司发行PPP项目专项债券，这在一定程度上缓解了PPP项目建设融资难、融资贵等问题，大大提高社会资本参与PPP项目的积极性。同时，政府进一步出台政策，不断放开民间投资进入的范围和领域，部分电信、能源、军工，以及战略性新兴产业等领域进一步向民间投资放开。还将通过设立政府产业基金等方式，推进和引导民间投资进入。

　　二、“飞地经济”优化资源配置发挥竞争优势 近年来，有关省（区、市）打破行政区划界限，创新跨区域合作模式，探索政府引导、企业参与、优势互补、园区共建、利益共享的“飞地经济”合作，取得了积极成效。

　　

　　产业转移与“飞地经济”有一定的交叉，某种程度上具有“飞地经济”的特征，但是两者之间存在着明显的区别。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军表示，产业转移往往是通过企业或项目来承接，是点与点的对接；“飞地经济”则往往是不同的行政区围绕某个园区共同建设展开，是面与面的对接。产业转移一般由某个行政区域为主导，另一个区域往往较为被动；“飞地经济”则一般是由两个或多个区域开展长期的全面协作，这种合作往往更深入、更立足长远。

　　所谓“飞地经济”，是指两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨区域的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。——编者注

　　《意见》明确，在“飞地经济”发展中，要加快统一市场建设，促进要素自由有序流动。促进要素的自由流动是市场经济发展的内在要求。交通银行金融研究中心高级研究员刘学智说：“要素自由有序流动是区域经济协同发展的基础，也是‘飞地经济’发展的基础。由于行政区划和城乡二元结构的限定，往往对要素流动带来制约。”

　　《意见》专门指出重点支持以下“飞地经济”发展，包括在对口支援(对口帮扶、对口协作)中，支持援受双方发展“飞地经济”；在东西部扶贫协作中，支持结对双方共建飞地园区；支持通过“飞地经济”模式，探索完善异地开发生态保护补偿机制，在生态受益区共建合作园区；在推动长江经济带发展战略中，鼓励上海、江苏、浙江到长江中上游地区共建产业园区，共同拓展市场和发展空间。

　　三、“飞地经济”打破行政壁垒引入PPP模式 《意见》要求，各省份加大对“飞地经济”发展的支持力度，在政府内部考核时，允许合作方协商分解GDP等经济指标，主要是为促进地方政府积极性。行政区划是“飞地经济”的一大壁垒，相比省内的产业转移园区，跨省“飞地经济”合作更难。《意见》明确，在政府内部考核时，对于GDP、工业总产值、固定资产投资额、进出口额、外商投资额等经济指标，允许合作方协商划分。考虑的因素包括“权责关系和出资比例，以及能源消费、污染物排放等资源环境因素”，划分指标“仅作专门用途供内部使用”。

　　

　　《意见》同时鼓励市场化方式发展“飞地经济”。鼓励合作方共同设立投融资公司，采取政府和社会资本合作等模式，吸引社会资本参与园区开发和运营管理。支持通过特许经营、政府购买服务等方式，将园区部分或全部事务委托给第三方运营管理，条件成熟地区可探索园区管理与日常运营相分离。

　　四、法律规范、政策保障防范未来风险

　　创新“飞地经济”的合作机制，核心是要理顺“飞地经济”各方的管理体制，解决好GDP统计协调、不同区域利益分配、基础设施共建共享、财政税收分配等一系列体制机制性问题，为土地、人才、资金等要素的自由有序流动和优化配置提供更可靠的保障。

　　当前，要把风险防范和服务实体经济放在第一位。据了解，财政部正在对PPP实施正面清单管理，积极引导各地规范实施PPP项目，未来将出台相关文件，进一步明确规范推进PPP的政策要求。同时，政府要把握好PPP项目的“入口关”，在选择社会资本合作方、筛选PPP项目和后续运营中，负担起全生命周期的监督和管理职能。

　　“飞地经济”在全球范围内已相当普遍，对于经济发展、风险共担、产业转移、区域共赢等具备重要意义。国家层面鼓励多方通过PPP模式嵌入“飞地经济”，让更多的社会资本参与到合作开发中，合作共赢，为“飞地经济”和PPP项目推进提供新的动力。（编辑：任哲）