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我国未雨绸缪管控地方债风险

2016-11-29 13:51   来源:京信网

  近日,国务院办公厅印发《地方政府性债务风险应急处置预案》,从组织指挥体系及职责、预警和预防机制、应急响应、后期处置等方面,对地方政府性债务风险应急处置做出总体部署和系统性安排。

  一、未雨绸缪储备政策,防范地方债务风险

  我国政府债务风险总体可控,但局部风险隐患需引起重视。财政部数据显示,截至2015年末,我国地方政府债务为16万亿元。债务率即年末债务余额与当年政府综合财力的比率为89.2%,低于国际通行的警戒线。但目前我国地方债存在很多风险隐患:一是个别地区债务率超警戒线。去年底,全国人大常委会分组审议《国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》中,不少委员提及100多个市本级、400多个县级的债务率超过100%,少数省份债务率也已超过100%。二是违规融资担保承诺。根据预算法、担保法等法律规定,除外债转贷担保外,地方政府不得为任何债务提供担保,然而各地违法违规担保举债现象仍难杜绝。三是“伪PPP”现象不断。财政部相关政策明确要求,严禁借PPP项目保底承诺、回购安排等方式进行变相融资。但不少地方PPP项目基金都是明股实债,以财政资金作为风险兜底的劣后资金,实质上是地方政府变相举债。

  审计署对部分地方政府债务审计发现,截至2015年底,浙江、四川、山东和河南4个省通过违规担保、集资或承诺还款等方式,举债余额为153.5亿元。浙江、河南、湖南和黑龙江4省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中,不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。——编者注 

  打造地方政府债务风险管理的“全链条”。专家指出,近年来,我国致力于打造地方政府债务风险管理的“全链条”,“开前门”构建规范的地方政府举债融资机制,“堵后门”剥离融资平台公司政府融资职能、坚决制止地方政府变相举债融资。同时,实施限额管理,将政府债务全部纳入预算管理接受人大监督,发行政府债券置换存量债务。此次出台《预案》,是地方债风险管理链条的重要一环,也是主要环节中的最后一环,将有助于形成政策闭环,提高地方政府动态监测、实施预警的能力,切实堵住地方违法举债渠道,提高地方政府债务管理水平。

  二、依法分类处置债务,强化省级政府责任

  化解风险,关键要处置好债务。《预案》明确,对地方政府债券、非政府债券形式的存量政府债务、存量或有债务、新发生的违法违规担保债务等不同债务类型,将实施分类处置,实现债权人、债务人依法合理分担债务风险。其中,地方政府对其举借的债务负有偿还责任,中央实行不救助原则。省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责,省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。

  专家表示,上述分类处置措施都是严格依据预算法、合同法、担保法及其司法解释等法律规定,体现了法制化的原则。财政部明确表示,新预算法实施后,包括融资平台公司在内的地方国有企业举借的债务依法不属于政府债务,地方政府不承担偿还责任;地方政府作为出资人,只在出资范围内承担有限责任。

  三、划分四级风险事件,实行分类应急处置

  四级应急机制为地方高悬风险“警铃”。为确保债务风险“早发现、早报告、早处置”,《预案》一大看点是依据风险事件性质、影响范围和危害程度等,将政府性债务风险事件划分为Ⅳ级(一般)、Ⅲ级(较大)、Ⅱ级(重大)、Ⅰ级(特大)四个等级。以Ⅰ级债务风险事件为例,当省级或全省(区、市)15%以上的市县无法偿还债务本息,或是全省(区、市)地方政府债务本金违约金额占同期本地区地方政府债务应偿本金10%以上,或者利息违约金额占同期应付利息10%以上,只要一项指标异常,就可确定为Ⅰ级债务风险事件。

  实行分级响应和应急处置。对于对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险,主要由市县政府立足自身化解;对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险,除上述措施外,省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。另外,当地方政府出现极大风险时,中央政府可适当指导。专家指出,级别的划分将进一步明确责任主体,从而有效促进地方政府对风险隐患的及时排查和妥善处置。明确四个等级的划分标准对地方政府来说无异于悬挂起风险“警铃”,一旦达到标准触发风险事件,就要依照预案处置,有利于倒逼地方政府树立风险意识,加强动态监测和实时预警,力争把各类风险化解在源头,防止风险加剧或转化。

  四、高风险地区实施财政重整

  根据《预案》,一旦发生Ⅳ级及以上风险事件,必要时可启动地方政府财政重整计划。财政重整是指高风险地区通过实施一系列措施,包括增收、节支、资产处置等,使债务规模和偿债能力相一致,恢复财政收支平衡状态。财政部有关负责人介绍,实施债务高风险地区财政重整,是地方政府债务应急处置的重要内容,也是世界各国普遍采用的做法。《预案》强调,实施地方政府财政重整计划,必须依法履行相关程序,必须保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出,要注重与金融政策协调,不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。

  专家指出,财政重整计划实际是对政府预算的一种重新安排,和债务重组是不同的概念,更不是政府的破产计划。财政重整走向前台是地方债管理向前迈出的一大进步。财政重整计划会倒逼地方政府对收支活动进行重新安排,能让地方政府有更强的动力来处理资产,改善部分地方资产闲置和效率低下的状况。(编辑:洪旭)

  有专家指出,《预案》进一步明确了地方政府的债务偿还责任和范围,对地方政府的发债行为有重要警示作用。但《预案》更多属于事后风险管控,并且省级政府负总责可能会导致债务风险主体仍然依赖上级政府。未来我国地方政府性债务风险管理应当完善债务风险检测和管理体系,同时进一步明晰债务风险主体与上级政府之间的责权关系。——编者注 

 
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