9月22日,中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》,决定实施省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革的路线图。

　　一、改革路径:围绕“4个突出问题”系统解决

　　垂直管理新模式是在属地管理模式的实践缺陷倒逼下应运而生的。此前,我国环境保护与监管普遍实行属地管理模式,地方环保部门在接受上级环保部门业务指导的同时,还要作为当地同级人民政府的职能部门而接受地方政府领导。由于属地管理模式下地方政府掌握环保部门的人权和财权,地方政府对当地环保部门的影响力要远远大于上级环保部门。所以,在当前我国地方政府的环保意愿普遍与经济增长意愿发生冲突的情况下,这种管理模式就带来了阻滞中央环保政策执行和异化地方环境责任承担的突出问题。在十八届五中全会上,习近平总书记将其概括为“4个突出问题”:一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任;二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预;三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求;四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。此次《意见》正是坚持以这“4个突出问题”为导向,整体架构也围绕如何解决突出问题来展开。

　　破除保护:环保机构与地方行政机关脱钩。为了摆脱地方保护主义对环境监测执法的干预问题,《意见》主要从三个层面破解:一是体制上,省级环保部门直接管理市级环境监测机构,确保生态环境质量监测数据真实有效;市级统一管理行政区域内的环境执法力量,依法独立行使环境执法权。二是保障上,驻市级环境监测机构的人财物管理在省级,县级环保部门的人财物管理在市级。三是领导干部管理上,县级环保分局领导班子由市级环保局直接管理,市级环保局领导班子由省级环保厅(局)主管。分析指出,从文件的要求来看,环保监测监察执法垂直管理后,对于县一级的环境质量改善肯定有好处。

　　《意见》还对环保机构、环境监测监察、环境执法等不同领域,省市县不同层级实施了有上有下、有收有留的差别化安排。例如,市级环境监测机构主要负责生态环境质量监测评价,上收到省级,防止生态环境质量监测数据干扰;县级环境监测机构主要负责执法监测,随县级环保局一并上收到市级,留在属地配合环境执法队伍,提高环境执法效能。——编者注 

　　二、基本方向:建立条块结合的管理体制

　　环保部地方环保垂直管理工作小组办公室副主任吴舜泽指出,实施垂改,调整机构隶属关系是手段,重构条块关系是方向,落实各方责任是主线,推动发展和保护内在统一、相互促进是落脚点,尤其要摒弃垂改后地方环保主体责任转移到环保系统或上交到上级政府的错误观点。垂改是要强化地方党委和政府的生态环境主体责任、党委和政府主要领导成员的主要责任,尤其要通过条上的垂改来倒逼地方政府履责,制度化、机制化、长效化地推动、落实、发展和保护党政同责、一岗双责——这是环保垂直管理制度改革与其他改革的一个明显不同。

　　为了不因改革削弱、上交地方党委和政府环保主体责任,也不让地方党委和政府权责不等、没有手段、无法履责,《意见》把充分调动条块两方面积极性作为基本方向,并提出包括“省市县政府建立健全环保议事协调机制”在内的五方面措施。对此,吴舜泽认为,这是通过改革,将实际普遍存在的以环保系统为主的环境履责体系,调整为地方党委和政府负责、环保部门统一监管、相关部门各司其职的大环保工作格局,目的就是建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环境保护管理体制。

　　三、专家建议:垂直管理新模式要从多维度发力

　　一是处理好环境监测监察部门和地方政府的关系。在垂直管理模式下,环境监测监察部门直接隶属省级管辖,可以直接监督地方政府。这种职能角色的颠覆性转变,在短期内可能使地方政府难以适应,这会给执法带来很大困难和压力。因此,省级政府要加强对环境监测监察工作的支持,管住地方政府主要领导,迫使其不敢、不能对环境监察执法制造障碍,从而消除执法被动的不利局面。同时,环境监测监察部门也要注意执法的方式方法,要充分认识到推行垂直管理只是环境监测监察部门在环保方面对政府进行监督,而不是凌驾于地方政府之上。

　　二是进一步完善环保考核机制。应通过体制机制创新进一步强化环保目标责任制关系,约束各种对环境的污染和破坏行为,以防止推行垂直管理后地方政府因环保工作积极性降低而对生态环境造成较大损害。要着重突出环保考核对地方政府行为的引导功能,削弱地方经济增长压力对实现环保目标的干扰,让阻滞中央环保政策执行的机制失去生存的土壤。

　　三是规范和强化环境保护与监管的队伍和机构建设。按照政府、企业、市场“三位一体”的要求,政府层面,应充实和壮大环保监管执法力量,以提升队伍素质来确保增强环境监测监察执法的统一性、权威性、有效性。企业层面,应明确要求强制排污企业实施环境自测自报,督促企业向社会公开监测信息。市场层面,应全面放开除特殊领域以外的环境监测市场,鼓励和支持国内外各种社会机构与组织、个人投资建设第三方专业环境监测机构。

　　《意见》对本次垂改作出“前期准备、地方试点、全面推进”三步走的部署。目前河北、上海、福建、河南、贵州、青海等12个省(市)以党委或政府名义提出了改革试点申请,开展了改革实施方案起草等前期准备工作。环保部、中央编办将从东中西部区域统筹、经济社会发展特点和环境问题类型等方面考虑,统筹确定试点省份,成熟一个、备案一个、启动一个,力争在2017年6月底前完成试点工作,在2018年6月底前基本完成改革工作。——编者注

　　四是充分实现信息公开和公众参与。环境保护与监管推行垂直管理,要通过阳光执法、诚信数据、公开透明和接受全社会监督,为环保执法营造良好的社会支持氛围。在考虑制度设计时,要重点加强信息公开和公众参与。环境保护与监管的信息应第一时间公开上网,并使公众能通过便捷的方式查询到这些信息。(编辑:洪旭)