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央地财政事权划分改革将系统推进

2016-09-06 16:00   来源:京信网

  8月24日,国务院印发《推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,这是首次系统提出从事权和支出责任划分,即政府公共权力纵向配置角度来推进财税体制改革。

  一、央地财政事权划分改革势在必行

  首先,我国自1994年实施分税制改革以来,初步构建了中国特色社会主义制度下中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架。但在新形势下,现行中央与地方财政事权和支出责任划分还存在不清晰、不合理、不规范等问题,不利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,不利于政府有效提供基本公共服务,与建立健全现代财政制度、推动国家治理体系和治理能力现代化的要求不相适应。因此,建立新的央地财政关系,推进央地财政事权和支出责任划分改革势在必行。

  其次,分税制改革后,收入权上移,但支出责任下移,地方政府事权范围不断扩大,财政收支缺口巨大,由此滋生了土地财政依赖和地方融资平台风险不断累积等问题。而今年营改增试点全面展开后,原来营业税作为地方财政最大主体税种已经消失,地方财政收入下降已成事实。在经济下行压力下,地方政府在“稳增长、调结构”的供给侧结构性改革中承担了较大的任务和压力,也需要国家在政府间事权和支出责任划分方面进行改革。

  统计数据显示,政府财政收支的增速缺口在拉大。7月份全国财政收入14770亿,同比增长3.3%。其中,中央一般公共预算收入7750亿,同比增长9.8%;地方一般公共预算本级收入7020亿,同比下降3%。而中央一般公共预算本级支出同比下降7.4%;地方一般公共预算支出同比增长2%。——编者注 

  二、适度加强中央财政事权

  从合理划分财政事权入手推进改革。政府间事权划分不仅涉及行政权划分,还涉及立法、司法等公共服务部门,是“大事权”的概念。此次《意见》首次提出“财政事权”一词。财政部有关负责人指出,我国完善社会主义市场经济制度、加快政府职能转变、推进法治化还需要一个过程,短期内全面推进事权和支出责任划分改革的条件尚不成熟,因此这次改革选择从财政事权入手。专家指出,财政事权就是要财政拿钱去保障的事权,更多站在财政视角,能更好界定明确职责主体。

  明确中央在财政事权确认和划分上的决定权。《意见》指出,适度加强中央政府承担基本公共服务的职责和能力,维护中央权威。同时,在中央统一领导下,适宜由中央承担的财政事权执行权要上划,加强中央的财政事权执行能力。要逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。

  三、地方履行财政事权将更为灵活

  《意见》明确,要切实落实地方政府在中央授权范围内履行财政事权的责任,最大限度减少中央对微观事务的直接管理,发挥地方政府因地制宜加强区域内事务管理的优势,调动和保护地方干事创业的积极性和主动性。将直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由地方提供更方便有效的基本公共服务确定为地方的财政事权,赋予地方政府充分自主权,依法保障地方的财政事权履行。要逐步将社会治安、市政交通、农村公路等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权。

  对央地财政事权做出规范,正是为完善中央与地方支出责任划分做足铺垫。《意见》明确,属于中央的财政事权,应当由中央财政安排经费,中央各职能部门和直属机构不得要求地方安排配套资金。属于地方的财政事权原则上由地方通过自有财力安排,若存在收支缺口,除部分资本性支出通过依法发行政府性债券等方式安排外,主要通过上级政府给予的一般性转移支付弥补。——编者注 

  社科院研究员杨志勇指出,财政事权划分的重点是确定性和稳定性,将其以法律的方式固定下来,实现权、责、利相统一,能够激励地方政府主动作为。由于央地事权划分需要其他领域相关配套改革同步,相关条件不成熟,因此《意见》提出建立财政事权划分动态调整机制。事权在中央和地方之间的移动也是动态调整机制的一部分。对于政府来说,改革的目的是公众服务效率最大化。

  四、减少并规范中央与地方共同财政事权

  针对中央与地方共同财政事权过多且不规范的情况,《意见》要求,必须逐步减少并规范中央与地方共同财政事权,并根据基本公共服务的受益范围、影响程度,按事权构成要素、实施环节,分解细化各级政府承担的职责。《意见》还明确,要逐步将义务教育、高等教育等体现中央战略意图、跨省(区、市)且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权,并明确各承担主体的职责。

  中央财经大学肖鹏指出,由于我国是单一制国家,最终的事权都是由中央政府兜底,某些事权在中央和地方之间确实存在难以清晰界定的问题,这就难以明确由哪级政府来提供财力保障和承担支出责任。因此,有必要在改革过程中通过试点的方式明确事权的分类,在此基础上确定中央和地方政府在某类事权上的支出责任。

  五、政策推进需进一步细化落实

  专家指出,财政体制改革是系统改革。在推进事权和支出责任划分改革的过程中,一方面要做好事权和支出责任的顶层设计工作,另一方面要通过试点发现实施此项改革的难点和问题,协调好中央政府和地方政府的共同利益,实现二者的“激励相容”。该项改革还应与税收制度改革相配合,做好地方主体税种的培育和确定工作。同时,目前公布的指导意见仅是原则性和框架性的内容,改革要落地,还需加强与相关改革的协同配套,及时推动相关部门职责调整。(编辑:洪旭)

  《意见》还明确了央地财政事权和支出责任划分改革的时间安排:2016年,选取国防、国家安全、外交、公共安全等基本公共服务领域率先启动财政事权和支出责任划分改革;2017-2018年,争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展;2019-2020年,基本完成主要领域改革,形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。——编者注

 
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