首页 经济要闻 政策法规 经济数据 功能区域 热点专题 影像北京
  当前位置:首页 > 首页导航 > 京信观察
中国式PPP:难题与应对

2016-06-22 14:56   来源:京信网

  6月12日,财政部、教育部、科技部等20个部委联合发布通知,在全国启动第三批PPP示范项目申报筛选工作。

  一、PPP模式现状:项目数量发展迅速,社会资本取向合理

  PPP项目数量三年来发展迅速。2014年首批PPP示范项目确定了天津新能源汽车公共充电设施网络等30个PPP示范项目,第二批政府和社会资本合作示范项目,确定了北京市兴延高速公路项目等206个项目,总投资金额6589亿元。据财政部综合信息平台的数据显示,截至2016年4月底,全国入库的PPP项目达到8042个,总投资达9.3万亿元,PPP项目覆盖也由5个行业扩大到13个行业。从社会资本的取向来看,排在前面的是交通、市政和环境领域,这与当前我国城镇化进程是完全吻合的。

 

  然而PPP模式较为复杂,不是单纯的融资模式,而是一种综合管理模式,涉及设计、建设、融资、运营、维护等多个环节,对政府的监管能力、社会资本的经营和掌控能力提出了极大的挑战。而我国新一轮的PPP尚处于起步阶段,仍存在着许多亟待完善的地方。

  二、PPP模式难题:民资参与积极性不足,融资难尚需破解

  地方政府管理方式落后,民间资本参与积极性不足。一是个别地方的PPP项目设置为国有企业量身定做的门槛,对民企提出重重关卡。尤其盈利前景好的行业和项目,其投资基本由政府包揽,经营多为行业垄断,对于民间资本,或是政府有严格的准入管制,或是存在较高的资本门槛及苛刻的技术限制,对民间投资产生挤出效应。另有地方政府为了保护税源,要求参加招投标项目的企业必须在当地设立分公司,大大增加了民企的运营成本,更不适应互联网创新企业的商业模式。二是缺乏有效的机制保障民营企业投资收益,导致民间资本持币观望。有个别地方反映政府部门信用度比较差,很多地方政府只是将PPP模式视作一种新的融资工具,大力推广PPP模式的目的在于替代原有的地方融资平台,并试图将债务杠杆强加给社会资本。“收益共享、风险共担”理念并未得到正确的阐释。三是盈利前景和配套激励措施不明。有些地方PPP模式机制设计和创新停滞不前,配套激励措施仍未出台。再加上公共服务领域的PPP项目建设投资大、周期长、收益低,如果没有合理的价格管理、利益分配和风险分担机制,即使政策、资金到位,民企也会担心自身的利益能否得到保障,不敢贸然进入。

  成都硅宝科技公司董事长王跃林表示,目前政府的投资引导作用没有充分发挥,比如在很多投资项目招标时设立限制,要求参与的企业必须有30年以上资质。这种限制就是“隐形门”,把民企挡在门外。——编者注 

  PPP项目融资瓶颈待突破。国务院发展研究中心研究员孟春认为,PPP项目出现融资难,首先是因为多数PPP项目规模大、期限长、风险高,而金融机构等融资方前期参与度不够高,尤其在项目识别、项目准备阶段参与少;同时,由政府和社会资本共同成立的项目公司因为资产规模小、现金流少,限制了自身融资能力。另外,我国PPP项目融资的方式还比较单一,仍以银行贷款为主,而通过银团融资、债券融资、信托融资、资产证券化等方式筹集资金比例较低。

  中国交通建设股份有限公司投资事业部总经理助理姚磊表示,央企PPP项目融资也和社会资本一样面临融资难问题。从2015年至今,中国交建签约的PPP项目投资总额是1500亿元,而目前已经落实贷款的项目仅占投资总额的1/3左右。——编者注 

  PPP项目退出机制不畅。目前地方政府在PPP推广进程中,重准入保障,轻退出安排,没有落实PPP示范项目“能进能出”管理。在实际操作中由于股权变更限制较多,加上PPP合同体系之间的传导性和交叉性,尤其是融资合同的股权变更限制等内容,使得社会资本很难以正常方式退出,常伴随着其他违约或风险负担方式,需要通过政府回购、项目搁置方式解决,或以仲裁、诉讼等高成本、非正常方式退出。

  三、PPP模式难题应对:加强顶层设计,保护社会资本合理利益

  落实优惠政策,畅通民营企业参与通道。财政部副部长刘昆表示,将畅通民营企业参与的通道,使民间投资通过PPP的方式真正有效进入公共产品和服务的供给市场。下一步还要狠抓政策落实,加强宣传政策培训,使好的政策惠及民营企业。另有专家提出,有关部门应当尽快制定投融资体制改革的指导意见、政府投资条例、特许经营条例等,厘清政府与市场的边界,进一步梳理投资项目审批环节,协同推动各部门简化和下放审批权限,打造有利于公平竞争的营商环境。

  完善退出机制,推动PPP模式健康发展。财政部有关负责人表示,在项目实施全过程中,财政部将建立健全示范项目的跟踪指导、对口联系和动态调整机制,推动示范项目顺利实施。针对项目建设方、核心设备供应商、将来的项目运营商等这些股权参与方的退出,中信证券投资银行部总监刘隆文建议,一方面可以考虑由上市公司收购这些股权,另一方面是资产证券化,通过交易所等方式出让给社会。

  实际上,PPP示范项目一直实行“能进能出”管理,首批示范项目中,青岛体育中心项目和胶州湾海底隧道一期项目、江苏省昆山市现代有轨电车项目,就因项目不具备继续采取PPP模式的实施条件,调出了第一批政府和社会资本合作示范项目名单。——编者注

  提供PPP项目融资支撑,杜绝变相融资。财政部要求各地要与中国PPP融资支持基金做好项目对接,推动中央和地方联动,优化PPP项目融资环境,降低融资成本。要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价,避免变相融资。孟春建议,目前银行项目贷款仍然是PPP融资的主要来源,要实现融资方式的多样化,在项目公司组建阶段,可以吸引各类基金直接投资。(编辑:赖紫薇)

 
首 页  |  经济要闻   |  政策法规   |  经济数据   |  功能区域   |  热点专题   |  影像北京
京ICP备08003934号-1
北京市经济信息中心 - 网站声明