今年以来,我国地方债发行及新旧置换呈提速态势。在经济下行压力较大的背景下,地方债置换可以缓解地方债务压力,保证地方在建项目的顺利推进,但也给宏观调控和经济运行带来了一定干扰,不容忽视。

　　一、地方债发行提速,新旧债置换高潮来临

　　二季度以来地方债发行提速,置换债唱主角。据统计,今年截至目前,已有包括四川、青岛等在内的近30个省市发行了地方债,且大部分集中在4月份之后。据Wind资讯统计,截至5月24日,地方债发行量已达2.28万亿元,其中置换债券占94%。多省份发债规模超千亿。四川政府债(包括5月17日公布招投标书的债券)年内发行量达1920亿元,位居第一,浙江、广东、江苏、河北、辽宁等省份发行规模也超千亿元。

　　政策推动及地方融资平台偿债压力集中到来是主因。近年来我国地方债进入偿债高峰期。据统计,2015年我国发行地方债3.8万亿元,根据财政预算安排,今年将新增地方债1.18万亿元,到期需要置换的地方债约5万亿元,合计超过6万亿元。但我国经济面临较大下行压力,地方财政收支压力陡增,如果没有有效的缓解途径,地方基础投资在建项目可能出现资金链破裂的情况。为应对上述风险,财政部等部门于2015年下发文件,在赋予地方政府发行债券融资权利的同时,剥离了融资平台的政府性融资职能。同时,对于已经发生的、政府负有偿还责任的融资平台债务,允许由新发行的地方债进行置换。在目前市场流动性充裕的背景下,新发行地方债利率较低,加上还债周期延长,不仅降低了地方债务成本,缓解集中兑付压力,还可以保证地方在建项目的顺利推进。

　　财政部官员表示,2015年地方政府置换债额度实现了对当年到期债务的全覆盖,将被置换的存量债务成本从平均约10%降至3.5%左右,预计将为地方节省利息支出2000亿元。据财政部数据,今年一季度发行的近1万亿元置换债券将给地方政府节省债务利息支出约500亿元。——编者注 

　　二、“置换债”升温给宏观调控和经济运行带来的影响

　　置换债券资金支拨不及时导致财政资金沉淀,一定程度上降低了积极财政政策的效果。今年一季度,货币信贷大幅扩张,财政和准财政政策力度加大,地方债发行量大幅增长,对基建投资起到积极支持作用。但由于近期通胀企稳,房价涨幅加大,货币政策宽松力度边际上减弱,积极财政政策仍可以进一步加强。而在地方政府置换债券大规模发行的情况下,部分地方政府对已入库的置换债券资金支拨不够及时,财政资金不能及时形成支出,降低了积极财政政策的效果。4月份财政存款大幅增加9318亿元,就反映出部分财政资金未能及时发挥效益。

　　大规模“置换债”形成的“隐性信贷”,给宏观调控带来了难度。上万亿新发“置换债”并未计入贷款,而是归入了银行持有的债券,由此置换出大量银行信贷,这一“隐性信贷”的投向值得关注。中南财经政法大学陈贺认为,一方面,集中式的置换会使银行贷款余额大幅下降,为完成既定贷款规模,银行可能会将资金投向高风险行业;另一方面,置换债时间较长,也会加剧银行资产负债错配风险,比如5年期到期的地方债置换出的银行贷款是一年期的,银行资管难度大大增加。这都给下一步宏观经济调控带来难度。

　　大规模“置换债”还对金融数据产生干扰。如果债券发行所得资金未及时用于置换存量债务,则资金留存政府账户,等于回笼货币,会压低M2增速。通过发行债券置换存量贷款,自然会抵减部分新增贷款,也会抵减新增社融规模。这种情况在4月份的金融数据中已有所体现。——编者注 

　　考虑到经济低迷对地方财政的影响,地方债务风险依然不容小视。 “置换债”的发行只是延缓了兑付风险到来的时间,而地方债务总量并没有降低,如果地区经济无法企稳回升,财政状况不能有效改善,再度积聚风险后的地方债或将出现更严重的问题。受经济结构调整、土地财政收入大幅下滑等因素影响,辽宁、青海等省偿债压力已有所增加。

　　将使银行收益有所下降。对于持有大量政府信贷资产的银行而言,地方债置换相当于一大块短期高息的资产转换为长期低息的资产,银行将面临利润下降、资产结构调整以及客户结构受到直接冲击,转型压力更加显现。将对市场化融资主体产生挤出效应。银行购买置换债占用银行现金头寸,必然会影响银行对其他融资主体信用投放的能力。因此,在万亿置换债供给冲击之下,非市场化融资主体会给市场化融资主体带来强挤出效应,这显然不利于经济内生性复苏和转型。

　　去年底,全国人大常委会预算工作委员会发布的调研报告显示,地方债市场化程度不高,实际执行中利率与同期国债利率基本一致,难以反映真实信用评级,市场有效偿债约束机制尚未形成。此外,置换债券的持有人过度集中在银行系统,与过去融资平台负债主要是银行贷款所带来的风险并无本质上区别。——编者注 

　　三、积极财政政策继续发力,充分发挥财政资金使用效率

　　针对近期地方置换债大规模爆发导致的财政库款堆积问题,财政部近日发布《关于采取有效措施进一步加强地方财政库款管理工作的通知》,提出切实加强地方政府置换债券资金置换工作。对于已入库的公开发行置换债券资金,原则上要在一个月内完成置换。

　　《通知》还指出,财政部将在已建立地方预算执行动态监控机制基础上,动态跟踪稳增长重大政策项目落实等情况,对执行进度较慢的项目、未按规定及时分解下达或者闲置沉淀的专项资金,将采取收回资金、调整用途等方式统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域。——编者注 

　　财政部对地方库款加强管理,剑指财政资金使用效率,是积极财政政策发力的表现之一。考虑到积极财政政策下,各地项目将密集开工,预计二季度地方债发行量将迎来全年高峰期。目前地方债总体风险可控,但随着地方债还债期限陆续到来,2017年前还债压力会比较大。地方政府应充分把握“置换债”提供的应对空间,创造新的经济增长动力及税源,缓解未来的偿债压力。同时,相关部门也应加大对置换节奏、置换资金安排上的关注,平缓置换债的发行节奏,减少债务未到期可能造成的资金滞留或乱用,实现地方财政的良性发展。(编辑:洪旭)