地方债风险问题一直备受关注。近日,财政部下达了1万亿元地方政府债券置换存量债务额度,拉开了地方存量债务治理的大幕。

　　一、地方债置换的含义和推出背景

　　什么是地方债置换?去年国务院发布关于加强地方政府性债务管理的意见,提出以新的规范的地方政府债务替换存量债务,万亿地方债置换计划正是这一改革思路的具体体现。所谓地方债置换,即在存量债务甄别基础上,将存量债务中地方负有偿还责任的部分从短期、高息中解脱出来,转化为长期、低成本的政府直接债务。

　　中国人民大学赵锡军认为，“置换”主要体现在两个方面：一是期限结构的调整。用7至10年期的低息政府债替换现有的高息城投债、短期银行贷款和信托产品等；二是负债主体的置换。把原有企业名下的地方直接债务置换到政府名下。——编者注 

　　地方债置换的意义。一方面,随着新预算法修订通过,今后地方政府只能通过发行债券来举债,在甄别存量债务基础上进行地方债置换、促使地方债务透明化是规范地方负债的基本前提。另一方面,近几年我国已进入还债高峰,但卖地收入剧减等导致财政吃紧、还债能力下降,把即将到期的地方债务期限拉长,对缓解地方还债压力意义重大。

　　二、新政的主要内容和原则

　　置换的范围。财政部明确,此次1万亿元地方政府债券额度的置换范围是2013年政府性债务审计确定的、截至2013年6月30日地方政府负有偿还责任的存量债务中2015年到期需要偿还的部分。额度分配方式。分地区的债券额度将以到期存量债务的一定比例分配。1万亿元的总额度占2015年到期政府负有偿还责任债务的53.8%,各地债券额度将按这一比例统一测算分配。置换债券用途。置换债券资金须用于偿还满足置换范围内的地方债务本金,地方已安排其他资金偿还的,可用于偿还审计确定的政府负有偿还责任的其他债务本金;不得用于偿还应由企事业单位等自身收益偿还的债务,不得用于付息和经常性支出。债券发行范围。采取地方自发自还,各地按照市场化原则组织债券发行工作。此外,财政部强调,此次置换只是存量债务形式变化,不增加债务余额;地方置换债券发行还将与库款调度结合。

　　据审计，截至2013年6月30日，地方政府负有偿还责任的存量债务中，2015年到期需偿还的债务达到18578亿元。——编者注

　　　　两会期间，大规模“中国版QE”将推出的传闻不断发酵。民生证券首席宏观研究员管清友认为，是否是QE主要取决于央行是否参与购买。根据财政部最新口径，此次置换债券的购买主体应是商业银行及其他市场主体，央行和政策性银行将不参与，因此与QE有本质区别。——编者注 

　　三、将带来的影响

　　将减轻地方偿债压力。地方存量债务中融资平台举借的债务占比较大,且普遍采用信托、短期贷款、中票短融、企业债等融资方式,债务久期短而融资成本高。通过发行地方债对其进行置换,一方面有利于优化债务结构,改变存量债务中期限错配的现象;另一方面,融资成本也将大幅下降。据财政部匡算,1万亿元的债务置换后,地方一年可减少利息负担400-500亿元。这既缓解了地方支出压力,也利于地方腾出一部分资金用于其他支出。

　　由于各省2015年到期债务占债务余额的比例不同，因此置换对各省压力缓解程度不一。根据财政部最新下发的债务置换分配计划，北京市将获得500亿元额度。——编者注 

　　有助于建立新的地方负债机制,降低系统性风险。地方债置换将大大增强地方政府债务偿还的腾挪空间,对降低银行等金融机构的坏账风险、缓解地方债务风险向金融机构传递等方面起到积极作用。同时,有助于建立地方债务有序管理的良性机制,促使地方债务透明度和可持续性增加。

　　有助于无风险利率回归,拉低社会融资成本。随着债务置换的推进,未来城投债等地方政府隐性背书的低风险高收益品种将逐渐消失,有助于纠正目前债券市场无风险利率扭曲的状况,促使市场长端的无风险收益率回归,带动广谱的收益率曲线下移,从而带动实体经济融资成本真正下降。

　　或为货币调控提供更多工具。专家认为,将融资平台债务转化为信用更高的地方政府直接债务,再加上期限较长,商业银行可用这些债务向央行做抵押贷款,从而为央行提供了更多货币政策工具,即可通过使用抵押补充贷款PSL等向商业银行注入流动性。

　　四、一揽子措施及改革或将陆续推出

　　未来置换范围有望扩大。本次地方债置换仅针对2015 年到期的债务,各界对今后置换扩围的预期强烈,即2016年及以后很可能按当年到期债务量再次进行置换债务。

　　央行或配合推出降准等措施。为避免地方债供给大幅增加对市场造成冲击,如推升短期利率水平、加剧近期资金面紧张局面等,央行或将配合债券的发行采取措施。海通证券预计,可能的措施包括:一是降准以释放流动性;二是向特定对象如政策性银行发放PSL或再贷款以补充认购资金。但也有分析认为,第二种方式相当于央行间接认购了地方债,有QE之嫌。

　　一系列财税体制改革或将加速。地方债置换拉开了地方存量债务整饬的大幕。分析认为,从化解存量地方债风险破局,未来深化财税体制改革的一系列举措有望加速推出,包括完善中央和地方的事权与支出责任,合理调整中央和地方收入划分等。

　　相关建议。多措并举化解存量债务。安邦资讯认为,应积极推动资产管理公司介入存量债清理,并通过资产证券化将地方债务风险从银行体系分散。创新模式和控制总量双管齐下。专家认为,地方债券规模受限于地方财政实力等因素,应在通过这一方式避免资金链断裂和债务违约爆发的同时,积极厘清政府和市场界限,引入更多社会资金进入相关领域,减轻压力的同时激发市场活力。(编辑:田小平)