首页 经济要闻 政策法规 经济数据 功能区域 热点专题 影像北京
  当前位置:首页 > 首页导航 > 价格信息监测
垄断行业价格监管:目的、问题及借鉴

2017-10-11 13:12   来源:京信网

  近日,国家发展改革委印发《关于进一步加强垄断行业价格监管的指导意见》(简称《意见》),明确以成本监审为基础,建立健全以“准许成本+合理收益”为核心、约束与激励相结合的垄断行业定价制度。这是我国首次对垄断行业科学定价实行顶层设计和系统谋划,也是今后一个时期对垄断行业价格监管的重要遵循。

  一、目的:促进垄断行业价格监管制度化

  垄断行业主要指因存在资源稀缺性、规模经济效益而由一个或少数企业经营的网络型自然垄断环节和重要公用事业、公益性服务行业。这些行业主要提供基础性、公益性产品和服务,与国计民生密切相关,对促进经济社会发展、保障人民群众生活具有重要作用。由于具有资本投入量大、市场支配地位明显、关乎民生、难以形成有效竞争等特点,为保障公共利益,根据国际惯例,需要政府对这些行业的价格实行有效监管。十八大以来,我国各级价格主管部门加快推进垄断行业定价制度建设,先后出台了输配电、天然气管道运输、铁路客运等重点行业定价办法或成本监审办法,初步建立起以“准许成本+合理收益”为核心的垄断行业定价制度框架,严格成本监审,强化价格监管。但当前,我国垄断行业经营成本不够透明、价格形成不够合理的现象还比较突出,成本监审制度不够完善,覆盖面还需扩大,监管能力有待提升。专家认为,《意见》的出台,旨在建立科学合理的垄断行业价格监管制度,促使垄断行业价格监管加速走向制度化、精细化。

  二、《意见》的主要亮点

  垄断行业界定上升到新阶段。《意见》提出,垄断行业主要包括输配电、天然气管道运输、铁路运输等基础性行业以及居民供水供气供热等公用事业,而未涵盖此前经常提到的电信行业。国家发改委价格监测中心高级经济师刘满平认为,这表明对垄断行业的认识上升到新阶段。他指出,《意见》中所称的垄断行业,包含网络型自然垄断环节和重要公用事业、公益性服务行业。前者也叫自然垄断行业。垄断行业与竞争性行业的界定是一个变动的概念。从动态角度看,自然垄断行业的边界和自然垄断业务范围主要受技术进步、需求状况、经济发展水平三个因素影响。技术进步能够在很大程度上克服原有技术结构所决定的自然垄断特性,进而改变自然垄断的边界。技术水平不变时,需求扩张能够改变自然垄断的自然性质与强弱特点。从经济发展水平看,电力、煤气、自来水、铁路运输等产品具有明显的区域性,这些产品在较小的地区市场上受制于狭小的市场容量,具有自然垄断的特征。但经济发展使这些产品的市场范围不断扩大,当区域性市场成熟演变为全国统一的大市场时,这些产品的许多业务领域不再具有自然垄断性质。近年来,随着远程通讯技术的发展,特别是光纤、通讯卫星、计算机等大容量传送途径的开发,减少了电信基础设施的投资规模,使远距离通信成本大幅下降,从而在技术革新、传输成本上降低了进入壁垒。再加上微信的发展,极大地冲击了传统电信行业。所以,未来对于电信行业的垄断定性可能还存在一定变数。

  明确建立“准许成本+合理收益”的定价制度。《意见》明确在2020年前完成输配电价格、天然气管道运输价格、铁路普通旅客列车运输价格、居民供水供气供热价格以及垄断行业经营服务性收费五方面的成本监审办法和价格形成机制。专家认为,出台新定价框架目的是对垄断行业建立一整套科学合理的价格监管制度,而非以降低产品和服务价格为唯一目的。未来如果准许成本有所上升,不排除在新的监管周期内,价格有可能上涨。

  确定五大基本任务。一是严格成本监审。健全垄断行业成本监审规则,加快制定出台分行业成本监审办法,明确垄断行业定价成本构成和具体审核标准,特别是细化职工薪酬、折旧费、漏损率等约束性指标。扎实开展垄断行业成本监审,合理归集、分摊和核算成本,严格核减不应计入定价成本的费用,强化成本约束,为科学定价提供依据。创新成本监审方式,鼓励引入第三方参与监审,提高监审效率。二是健全定价机制。加快制定出台分行业具体定价办法,建立合理反映不同用户成本的价格机制。在准确核定成本基础上,综合考虑企业生产经营、行业发展需要、社会承受能力、供给安全和质量等因素,科学确定投资回报率,合理制定价格水平,促进企业获得合理收益、消费者合理负担。充分发挥价格机制的约束、激励作用,通过制定上限价格、标杆价格等办法,引导垄断企业主动开展技术创新、改进管理,降低生产经营成本。三是规范定价程序。所有垄断行业定价项目均纳入定价目录,实行清单化管理,并及时向社会公开。完善垄断行业政府定价决策机制,严格执行并实施成本监审、风险评估、专家论证、公众参与、集体审议等定价程序,创新价格听证方式,探索建立第三方参与垄断行业定价制度,最大限度减少定价机构自由裁量权,着力规范政府定价行为。四是推进信息公开。建立健全垄断行业信息披露和公开制度,强化垄断企业向监管机构的信息报送和公开义务,督促垄断企业定期向社会披露生产经营和年度财务状况,公开有关成本及价格信息。政府定价机构制定和调整价格应当公开成本监审结论。完善城市供水成本信息公开制度,积极推进天然气管道运输成本信息公开,逐步扩大至所有垄断行业。五是强化定价执行。清晰界定定价机构、垄断企业在政府定价政策制定、执行中的权责和义务,强化垄断企业责任。督促垄断企业严格落实政府定价政策,合理行使政府指导价浮动幅度内的自主定价权。加强政府定价政策执行事中事后监管,建立政府定价政策定期评估制度,并适时调整完善。

  行业

  进入市场管制

  定价管制

  主管部门

  铁路行业

  国家垄断

  价格审批

  发改委、交通运输部

  航空运输

  许可制度

  法定价格

  发改委

  电力行业

  许可制度

  法定价格

  发改委

  电信行业

  寡头垄断

  法定价格

  工业信息化部

  邮电行业

  国家垄断

  法定价格

  工业信息化部

  城市公用事业

  许可制度

  地方政府定价

  地方政府建设部门

  (二)机构改革情况

  1998年和2003年,国务院先后两次机构改革,极大地促进了监管体制的建立。首先,撤销传统的经济管理部门,成立国家发展改革委和国资委,基本实现政企分开;其次,新建一批具有独立意义的专职监管机构,如证监会、保监会、电监会、银监会。在没有建立独立监管机构的领域,一是通过“三定方案”改变政府行政部门的传统管理职能;二是将垄断行业监管职能授权给经重组或现存的国务院部门,如信息产业部、交通部等作为独立监管机构的替代或前身负责各具体行业的监管职能。

  (三)部分重点垄断行业的价格监管

  电信产业。电信产业是我国监管体制改革较早、改革幅度较大的一个垄断产业,也在很大程度上给其它垄断产业提供了改革模板。中国电信产业一直由原邮电部实行“政企合一”的监管体制。1994年,原电信总局从原邮电部中剥离,成为独立意义上的企业法人。同时,设立电信产业的监管机构——电信政务司,基本实现形式上的“政企分离”。然而,电信政务司作为原邮电部的一个部署机构,不具备监管机构应有的独立性质。并且,电信政务司也不具备仲裁资格。中国电信产业仍不存在真正意义上的监管机构。1998年,邮电部被取消,由原邮电部和电子部的原班人马组建信息产业部,同时将广播电视部、中国航天总公司、中国航空总公司等其他通信管理部门的相应职能纳入信息产业部。这种既为裁判员又兼运动员的尴尬角色一直维持到2000年《电信条例》颁布,真正摆脱了“信任危机”,明确了信息产业部在法规意义上的监管者地位,确立“政企分开、破除垄断、鼓励竞争、促进发展好公开、公平、公正”的执法原则。

  电力产业。在新中国成立之后相当长一段时间内,国家电力工业部门作为国务院行政机构,直接负责我国电力产业的生产经营,同时又作为电力产业政策制定者和行业监管机构,是高度“政企合一”的监管体制。1985年,电力产业开展了第一轮改革。国务院颁布了《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》,首次提出“政企分开,省为实体,联合电网,统一调度,集资办电”的方针,打破了中国电力产业长期由国家垄断经营的格局,通过多渠道集资极大缓解了电力产业生产乏力问题;同时,为调动地方政府生产与管理的积极性,在监管体制上将电力企业生产经营权下放到各省级单位,中央政府逐步放松对电力产业的严格市场进入和价格监管,赋予地方政府一定自由裁量权,主要由中央政府和多个部委负责对地方政府电力经营行为进行监管。但电力产业“政企合一”的监管体制并未发生实质性改变。1997年,国家电力公司成立,并开始电力产业第二轮监管改革。但国家电力公司和电力部仍以“一个机构、两块牌子”进行管理和经营。1998年,电力部取消,原电力部拥有的行政管理职能交由国家经贸委电力司,在中央层面实现了政企分开。中央将原由电力部拥有的电力项目审批权和电价定价权收回。国家电力公司在完全脱离政府行政管理职能后,作为纯粹性的生产型企业从事电力生产经营活动。2004年,在东北、华北、西北、华东、华中、南方六个区域分设电力监管局,作为国家电力监管委员会在地方的垂直派出机构,处理本地区内电力产业的监管问题。同时,国务院对国家经贸委电力司内各部委职能配置、内设机构和人员编制等进行规定,导致中国电力产业的监管权由原电力部的“一股独断”,分散到各政府机构,就此形成了由国家经贸委、国家计委(现国家发改委)、财政部等政府行政机构多头监管的尴尬局面。由于多头监管、监管空白、监管方法及手段协调困难等问题导致中国电力产业生产低效。为解决这一问题,2003年7月“国家电力监管委员会”建立,成为在中国垄断产业中第一个设立的专业性监管机构。

  城市公用事业。中国的城市公用事业如自来水、燃气、供热、污水与垃圾处理以及城市公共交通等一直被视为具有“准公共”性质的行业,与此相适应,各城市均设有公共事业管理局之类的政府机构对这些具有公益性质的企业实行集中、统一的严格管理。近几年中国多数城市对城市公用事业开展的监管体制改革取得一定成效,主要表现在:一是进行市场结构重组。进行垄断业务和非垄断业务的分拆筹组,在自来水产业和管道燃气产业的设备生产等竞争性业务环节放松市场准入、价格监管等。如将自来水产业拆分为四个区域分由四家独立企业在不同市区内经营。如广州自来水行业实行制水和供水分离试点改革,将水厂经营权承包给某私人企业后进入市场。如此,在自来水供应服务引入市场竞争机制,打破行业垄断,提升供水服务质量。上海市在水行业统一综合管理职能基础上,组建水务国有资产经营公司,将排水公司下属的水环境治理建设公司划出,改为水环境建设有限公司,组建三个独立核算的排水运营公司。虽然距离有效竞争格局形成尚有距离,但为下一步改革奠定了基础。二是监管体制改革。大多数城市将公用事业监管体制进行机构精简改革,将某些具有经营性质的机构从管理体制中剥离,集中职能实施对公共事业的监督和管理,也有一些城市对城市公用事业专设独立性监管机构。

  四、我国垄断行业定价管制存在的问题

  管制价格不能反映实际成本。在定价管制方式上,当前我国对垄断行业的定价管制方式还沿用了20世纪80年代采用的成本加成定价。成本加成定价属于政府指导价,是间接定价管制,其本质在于使企业收回成本,并能够获取一定的目标利润。在这种定价管制方式下,垄断企业与政府或管制机构间存在严重信息不对称,政府或管制机构无法清楚知道垄断行业实际发生的成本,只能以自己的信息存量及企业上报的成本为依据,对该垄断企业的成本进行审核。这意味着管制成本要么过高,要么过低,偏离最优价格,不仅降低了垄断企业效率,也造成了资源浪费,导致社会福利损失。

  定价主体不明确。当前,在垄断行业国有垄断经营的基础上,政府依然对垄断行业实施进入管制和定价管制。因此,定价权依然掌握在管制机构手中。对于垄断企业来说,它们所需要做的是将成本信息上报给价格管制机构。但即便定价权掌握在管制机构手中,定价主体依然不能确定。不同行业具有不同的管制机构,每个垄断行业的主管部门都只有部分定价权,定价权被不同政府部门割裂开,成本审核与监督由行业主管部门和财政部门负责,价格则由国家发改委审批,负责审批价格的部门却并不直接拥有企业的成本信息。定价主体不明确,不仅导致垄断行业的管制价格具有主观性,同时增加了垄断企业与管制机构之间的交易成本。

  有效竞争尚未形成。当前,我国垄断行业市场结构及市场内企业情况如图:

  行业

  市场结构类型

  行业内企业

  铁路

  独家垄断

  中国铁路总公司

  电力

  发电

  垄断竞争

  5大发电集团、6大中央企业、地方国有发电公司、国际电网所属电厂和一些民营发电企业。

  电网

  双寡头垄断

  国家电网公司、南方电网公司

  电信

  寡头垄断

  中国移动通信集团公司、中国联合网络通信集团有限公司、中国电信集团公司。

  民航

  寡头垄断(国航、南航、东航、海航、深航五大航空公司客运市场份额达69%)

  中国国际航空公司、中国南方航空公司、中国东方航空公司三大航空公司,中国海南航空公司等一批国有控股航空公司以及若干家地方航空公司。

  邮政

  独家垄断

  中国邮政集团公司

  市政公用事业

  生产与销售

  垄断或寡头垄断

  大部分自来水、天然气、公交、地铁等生产与销售由国有企业负责,同时也有少量民营企业参与。

  管网业务

  独家垄断

  自来水管网、天然气管网、公交线路及地铁轨道均由国有企业负责。

  从上表可以看出,逐渐放开市场准入的垄断行业尚未形成有效竞争,市场结构依然以寡头垄断为主,传统大型国有垄断企业依然占据较大的市场份额。

  五、国外垄断行业价格监管的经验

  (一)发达国家垄断行业价格监管体制

  美国。统分结合型监管体制,由一个监管部门负责电信和广电监管,但同时根据电信和广电的不同属性以不同监管政策和理念实行分类监管。1934年美国设立联邦通信委员会(FCC),从监管范围来看,FCC属于融合性电信监管机构,除了监管普通电话行业外,还对美国的电报、无线电通信、互联网、广播电视等业务实行一体化监管。监管职能广泛涵盖普遍服务、审查资费、管理网络设施建设、分配频率、标准审批、颁发许可证、促进公平竞争等方面。FCC作为独立的国家机构,直接向国会负责,下设无线通信局、有线竞争局、媒体局、消费者和政府事务局、执法局七个运行局和十个办公室,主要负责美国各州和跨国电台、电视台、电话、卫星、有线电缆等通信业务的监管工作。美国FCC从成立伊始即进行融合性监管。为适应产业融合的发展趋势,FCC调整原来的监管原则和功能、缩小了监管范围,监管重点从过去的市场准入和价格监管转向频率管理、保护消费者、监督和维护电信市场秩序等方面,并对下设的不同局的职能进行重组,解决了原结构中一些部门因为产业融合而出现的监管职能不清等问题。这种统分结合型监管体制的建立一方面源于美国电信和广电业务的发展相对成熟,另一方面,通过FCC的设立,可以改变通信产业政出多门、相互分割的现状,有效地促进了三网业务的快速、协调发展。

  英国。完全融合型监管体制,设立融合的监管机构对相关度较高的不同产业实行统一监管,一般指对广电、电信和互联网行业实行融合型监管。英国在2003年出台《通信法》成立了融合性监管机构,通信监管局(OFCOM),正式行使对英国通信市场的监管权力,全面监管英国的电信、电视和无线电产业。OFCOM将原来的电信监管局(OFTEL)、独立电视委员会(ITC)、广播标准委员会(BSC)、无线监管局(RA)和无线通信局(RCA)五家原本独立的监管机构进行高度集成与横向组合,并对相关职能进行综合与重置。OFCOM既不属于政府组织部门,也不是民间组织,而是以一个法人实体身份直接对议会专门委员会负责,并只接受国家审计办公室的审计和监督。在横向功能上可将OFCOM划分为内容标准分部、技术标准和频谱分部、战略市场发展分部、组织计划发展分部、频谱政策分部和竞争市场分部。英国将融合后的广播电视和电信网络视为统一的电子通信网络,没有对其进行分块管理,不仅极大地降低了监管机构之间的协调成本,有利于产业融合政策的执行,而且彻底打破了信息领域中的各种壁垒,推动英国信息技术和业务的快速发展。OFCOM独立行使职权,不受政府部门的影响与干预,同时又与贸易工业部、文化媒体与体育部和国内、国际相关部门保持密切合作。在出现产业纠纷和诉讼时,OFCOM可以提供透明、高效、民主的诉讼解决机制。OFCOM自成立以来,在提高英国通信业竞争实力起到了不可替代的作用。

  法国。分业型监管体制,根据行业内对不同机构主体及其业务范围的划分,由不同部门进行监管的方式。从国际经验来看,分业监管体制下某行业的监管通常由多个监管机构共同承担,各监管机构之间既分工协作,又相互配合,形成某特定行业的监管组织体制。法国的电信和广电行业即实现了不同监管机构的协同监管。负责电信和广电行业的不同监管机构在负责各自领域监管职责的同时,在两种行业出现交叉业务的领域通过沟通和协调方式,实现共同监管,促进业务进一步融合。如广电行业,1989年法国修订《传播自由法》,设立具有真正独立意义的权威监管机构,即最高试听委员会(CSA),负责统一管理全国上下各层级,包括公营、商营、全国和地方广播电视,和各种业务类型,主要包括商业化、内容播放和信号传输的广电业务,形成较为成熟的广播电视行业监管体制。在电信监管问题上,法国设立国家电子邮政通信管理总局(ARCEP)负责电信业务和网络的监管,主要职能包括监管电信垄断定价、市场准入和推行普遍服务。同时设立独立的电信监管机构——电信监管局(ART)和频率管理局(ANF)。虽然ARCEP无法对广播电视行业直接实施监管,但在广电容量(网络)和管道(频率)建设、分配与管理方面ANF有监管权力。根据法国《邮电法》、《电信监管法》、《视听通信法》、《通信自由法》等法律制度规定,公共电信运营商“可以建立和经营广播电视网络”,给三网融合业务的发展提供了支持与保障。

  (二)发达国家垄断行业价格监管的主要手段

  1、实行非对称监管,维护、保证公平竞争

  欧美主要国家电信产业的非对称监管机制

  机构内容

  美国FCC

  英国OFTEL

  法国ART

  德国REGT

  日本邮政省

  价格监管

  对本地电信公RBOC实行价格上限监管

  BT实施价格上限监管

  对法国电信公司FT的电信业务零售进行监督并提出修改意见

  对住宅电信业务、办公电信业务实施价格上限监管。

  传统电信运营商的资费须经过邮政省认可

  互联网

  本地互联费根据长期增量成本计算

  199710月以前根据BT的全部成本并由OFTEL决定,以后根据长期增量成本计算。

  处于主导地位的电信运营商提出的互联费必须得到监管局ART的认可

  互联费的计算以成本为基础,德国电信公司DT的收费必须得到邮政部认可。

  以成本为基础计费

  普遍服务

  普遍服务基金

  BT的义务

  市场份额占25%的电信运营商有义务提供

  德国电信公司的义务,必须强制执行。

  NTT改组以来,由东、西地区电信公司提供

  CATV进入

  96年电信法规定可以互相进入

  BT不得进入CATV可以提供电信业务

  传统电信运营商可以经营CATV

   

   

  美国。美国对AT&T实行分拆重组后广泛运用非对称监管手段。如对原垄断企业长途电信公司和地区电信公司电话资费业务实行严格的“投资回报率监管”机制,但对新进入的非AT&T长途电信公司非但不执行严格的监管,反而对接入费实行各种折扣和优惠政策,积极引入市场竞争力量。到1989年,美国逐步放松对AT&T的监管,给予其适当的自由经营权,实行激励强度较高的价格上限和下限监管机制;当AT&T所占市场份额仅为53%,长途电话市场不再占有市场主导地位时,FCC最终取消了对AT&T的价格监管。在普遍服务方面,AT&T和贝尔地区电信公司在市场开放初期负责提供普遍服务,而对其他企业没有此要求。可见,在美国电信业放松监管改革进程中,非对称监管的轨迹处处可寻。

  英国。20世纪80年代初期,在有线电视网络中培育市场竞争力量还是一种尝试,需要采取谨慎的态度。并且,一家新企业进入电信产业要比多家企业同时进入更具优势。同时,英国若要在电线产业中建立新的通信网络需要巨额的投资和较长时间,新进入企业在成长初期也会因缺乏规模经济导致较高的成本和较低的利润。因此,为加快形成有效竞争的电信市场,英国政府对新企业提供一些“进入帮助”。其改革措施主要有:其一,基于电信网建设的巨额沉淀成本以及投资回报的长周期,为避免过度投资造成社会资源浪费,英国政府只允许一家企业进入电信行业,并未完全放开投资准入机制;其二,政府对被允许进入的这一新进入企业提供大量准入“帮助”,促进市场竞争机制快速形成;其三,英国电信公司应以较低成本价格向新进入企业提供电信网络服务;其四,允许新进入企业采取“撇脂定价”(market-skimmingpricing)策略,有权选择通信业务量较大的线路和地区进行经营。英国政府在电信产业实施非对称监管,对新进入企业提供帮助,虽然在短期内有悖于公平竞争,但从长远来看,却有利于培育竞争力量,实现有效竞争。

  2、激励性监管机制的运用

  美国。20世纪80年代以前美国垄断行业主要采用投资回报率管制。投资回报率管制是由管制者事先规定一个接近于“竞争的”或“公正的”投资回报率,在投资回报率管制下,垄断行业的投入、产出和定价都须满足这个公平投资的回报率。这种价格管制方式的本质在于,确保企业能够在补偿成本且能使资本投资得到公平报酬的价格下,来提供社会需要的产品或服务。投资回报率数学公式是:P=(C+B?S)/Q,其中P为最终产品或服务价格,C为该企业成本费用,包括劳动力、原材料、资产折旧和维修等,B为投资回报率基数,即企业在这段时间内的资本投资总额,S为管制者所规定的投资回报率,Q为企业产量。尽管从理论上说,投资回报率管制能够解决垄断问题——兼顾企业利润与社会福利,但投资回报率管制的应用在现实中存在很多困难,如垄断企业与管制机构间存在严重的信息不对称,无法准确判断企业生产成本等。且这种管制方式本身也存在一定缺陷,如容易导致垄断企业过度投资、管制滞后等。随着西方发达国家垄断行业改革不断推进,投资回报率管制也逐渐被一些国家所摒弃,取而代之的是激励性管制。

  英国。在20世纪80年代西方国家放松管制的浪潮中,英国政府为了能够在垄断行业定价管制问题上有所突破,减少信息不对称程度,委托伯明翰大学教授斯蒂芬?李特查尔德设计了一个价格管制模型。李特查尔德认为,如果企业产品或服务价格与成本下降不相关,那么企业便有动力缩减成本使得利润增加,从而起到激励企业提高经营效率的作用。按照李特查尔德的构想,如果管制机构为垄断企业设计一个最高价格,企业可以自由的将产品或服务价格定于这个最高价格之下,那么该企业会最大限度地减少成本来获得最大利润。李特查尔德的构想对英国垄断行业价格上限管制方式形成产生了非常重要的影响。其创新在于,将管制价格、零售价格指数与生产效率相关联。价格上限管制的表达式为:P=RPI-X,其中P为最终产品的价格;RPI是一年的零售价格指数,即通货膨胀率;X为由管制机构确定的在一定时期内垄断企业生产率增长的百分比。需要强调的是,这里的X是管制机构预测和估算的生产率增长百分比,而并非实际的生产率增长百分比。价格上限管制模型意味着垄断企业在这一时期内的管制价格取决于RPI和X的相对值。 

  英国垄断行业价格上限管制模型与X值

  行业

  价格管制模型

  X

  电力

  RPI-X

  01.3%

  煤气

  RPI-X+Y

  由原来的2%调整到5%

  电信

  RPI-X

  由原来的3%调整到7.5%

  自来水

  RPI+X+Q

  平均为5%

  英国价格上限管制与美国的投资回报率管制相对比,价格上限管制存在以下几方面优势:首先,价格上限管制能够促进垄断企业积极缩减成本,提高效率,并激励垄断企业努力提高创新能力;其次,价格上限管制能够防止“A-J效应”的产生,即能够避免过度的资本投资;再次,价格上限管制能够限制垄断产品和服务价格的快速上涨;最后,价格上限管制降低了管制机构对管制信息的需求,从而降低了管制过程中的交易成本。

  3、直接引入竞争机制

  美国。20世纪初,美国电力产业实行垂直一体化的运营模式,由一家私有电力公司控制发电、输电和配电市场,在一个“独占的特许区”形成垄断。为防止垄断企业操纵电价,保障消费者的利益及供电服务质量,美国采取基于“回报率”或“服务成本”的投资回报率价格监管机制。随着国民经济和电力产业的快速发展,电力产业执行的投资回报率价格监管机制的缺陷逐渐暴露,“A-J效应”(企业生产要素投入比例发生扭曲,从而引起资本存量的过度投资)明显。为降低电价,提高电力企业生产效率,美国价格监管机制从基于服务成本框架下的投资回报率改进为基于绩效的价格上限监管。至此开始一系列放松监管、引入竞争机制的政策:1978年,放松发电领域企业准入,允许其售电给地方公用事业单位。1992年开放电力输送领域,在电力批发市场引入竞争,并于1996年开放歧视性输电服务领域,进一步促进电力批发市场竞争。1992年,美国新投产的独立电厂容量超过全国投产容量的50%,彻底改变了美国电力产业垂直一体化的管理模式,将发电、输电、配电、供电环节进行功能性分离,实行财务独立核算制度。

  英国。英国从1987年开始筹划电力监管改革,基本设想是:厂网彻底分开。输配分开、用户自由选择供电商,私有化与引入竞争同步,将发电、输电、配电、售电各环节分解,将市场机制引入发电和售电环节,分别采取直接交易和联营体方式。为保障所有电力市场中参与竞争者可以平等使用电网,英国将高压输电网全归国有,输配电环节仍然保持绝对垄断。对电网价格采取价格上限监管机制,实现发电侧的寡头竞争。英国电力产业监管改革使得电力价格有所下降的同时也使电力结构得到改善。放松监管使该国生产率提高约70%,电力经营合同的特许经营制使价格下降18%-21%。其中,居民用电价格下降28%,中型工业用户电价下降约31%。英国电力产业监管改革及监管机制的运用实现巨大的成本节约,因此迎来世界各国的纷纷效仿,掀起对电力产业展开拆分改革的热潮。

  日本。1985年,日本在国内电信领域全面实施放松监管政策,在国际长途、国内长途、地区性通信、卫星通信、移动通信等领域普遍放松市场准入,允许新电信运营商与NTT展开公平竞争。1999年日本将对NTT进行分拆重组,形成一家长途电话公司和两家独立的地方电话公司,由其分别负责日本东部和西部的电话市场。同时允许电信公司进行业务合作与渗透,可以经批准经营国内长途业务和国际长途业务。

  4、保持监管机构的独立性

  美国。美国电信监管机构由联邦层面的联邦电信委员会(FCC)和州层面的公用事业委员会构成。FCC虽是政府机构,但不隶属于任何部门。最高领导层共有5个委员,其中,委员会主席由总统指定,其余4人由总统提名,参议员认可。FCC直接向国会汇报工作,活动经费部分来自财政拨款,部分来自监管收费。FCC的成员均是来自不同行业和部门的具备专业技术或知识的专家学者,成员保持独立,不介入股市和商业活动。FCC的权威性由电信法赋予,具有准立法权和准司法权。FCC作为权力集中的独立监管机构,为有效履行监管职能,根据业务范围和职能分工不同,下设7个职能部门和10个办公室。FCC的监管内容广泛涵盖公共电信、专用电信、广播电视、无线频率等领域。其中,经济性监管职能有:资费价格监管、许可证发放、互联互通、企业财务、会计行为监管;社会性监管职能有:公共安全、国家安全、应急电信及其预案管理、抗灾电信管理、消费者保护、普遍服务;技术性监管职能包括频率资源分配、号码资源管理、标准制定、设备认证等。美国电信监管机构的独立性主要表现在:一是委员会成员任期的固定性;二是委员会成员来源的非单一性;三是行政机构在经过立法机关审核后方可具有解除委员会成员职务的权利;四是委员会一般按照公开听证记录结果作出决定,一定程度上避免行政干预。美国联邦监管机构和州公用事业监管委员会的职能介乎司法、立法和行政之间,因此具有准立法、准司法的混合身份。如,州公用事业监管委员会在制定并执行费率、服务或安全标准过程中,扮演的是行政机构的角色;而在举行听证、收集信息和进行裁决时,则发挥司法的裁决功能并配有“行政法官”等专门人员。此外,监管委员会还有权针对被监管企业违规行为行使证据搜集、起诉并依法处罚等权力。

  英国。英国的监管模式是政府部门下相对独立的监管机构,此种监管体制模式是指存在于行政系统内部,隶属于现存的部或其他行政部门,但专职于政府监管职能的机构。该机构虽然受到部长或最高行政首长的影响,但同时具有较强的独立性,在一定范围内可不受部长或首长的控制,单独决定监管决策。此种监管模式在英国垄断行业监管体制改革过程中被视为一种向独立监管过渡的混合式监管体制。以电信业监管为例,英国电信监管机构(简称OFTEL)是一个非部长级的政府部门,但由英国贸易工业部控制,其负责人由贸易工业部部长任命,根据英国电信法及相关法律法规的规定或授权行使监管职能。英国电信监管机构的主要职责包括:监督英国国内外电信业务;确保满足合理需求的电信业务供给;保持和促进电信市场有效竞争,提高竞争者的效率性和经济性;激励竞争者对新技术的研究、开发与使用等。OFTEL实行理事会管理模式,下设10个部门,作为独立的监管机构拥有广泛而集中的监管权力,如颁发许可证、分配频率、协调电信运营商之间的关系、保护消费者利益、调查处理不正当竞争行为、公布相关信息、向贸易工业部提出建议等。电信监管局局长由贸易工业部国务大臣任命,OFTEL中除一部分公务员外,其余由具有法律、经济、技术等各专业领域专家组成。

  在监管实践中,英国司法部门在整个垄断行业监管体系中扮演着微不足道的角色,几乎无法与电信监管办公室的裁决相抗衡,司法审查表现的强度和公信力显然弱于美国。——编者注

  (三)发达国家垄断行业价格监管的外部监督体系

  美国。美国行业协会,即全美公用事业监管委员会(简称NARUC)是一个由各州公用事业监管委员会委员组成的机构,监督范围不仅涉及公共安全、公用管道、供水等公用事业领域,还包括对电信事务的监督。NARUC内部没有专设电信政策研究的部门,但一旦某电信政策成为当下社会各界讨论的焦点,他们则独立展开调查取证活动,并将最终意见以发表的形式为FCC决策提供参考。同时,相关非营利性组织如美国信息产业机构(简称USITO)、美国全国有线电视电信协会等也为FCC的监管工作提供行业发展咨询和行业标准等信息或政策建议,实施有效的外部监督。其中,USITO由美国电子协会、美国通信工业协会、美国软件和信息协会三家美国最主要的信息技术产业协会和美国半导体协会、技术首席执行官委员会组成,主要向美国政府、国会、FCC提供行业发展方向咨询和行业标准等相关信息,并提出改革的政策建议。美国全国有线电视电信协会则以会员联合的形式,在全国形成独有的、统一的强大声势,对有线电视和电信产业相关政策的制定与执行造成一定影响。

  英国。英国十分重视对产业监管机构的外部监督,主要措施包括:其一,针对特定垄断产业建立消费者组织。如根据英国《电力法》规定,在英格兰、苏格兰和威尔士建立14个独立于电力监管办公室和被监管企业的电力消费者委员会,专门代表消费者利益从事相关工作。其二,建立完善的听证会制度。在制定垄断行业监管法规及相关政策(尤其是周期性地调整价格的监管政策)时,只要涉及消费者、企业等利益集团的利益,一律实行听证会制度,广泛采纳利益相关主体的意见,进行社会监督。政府制定有关垄断行业监管的法规草案会及时公开在各种媒体、网络上,广泛征求社会各利益相关主体的意见;并且,政策制定部门会将从各种途径搜集的意见或信息进行整理与汇总,作为修改相关法规草案的重要依据,经再次公开与意见征求后方可正式出台,作为监管机构执行监管工作的法律依据。

  (四)发达国家垄断行业价格监管趋势

  以美、英两国为例,整体上看,两国在民航、电信、电力、天然气、邮政、铁路以及公路七个主要垄断行业的监管力度呈逐步放松趋势。

  英国、美国主要垄断行业监管指数

  年份

  航空

  电信

  电力

  天然气

  邮政

  铁路

  公路

  平均

  

  

  

  

  

  

  

  

  

  

  

  

  

  

  

  

  1976

  4.4

  2.6

  6.0

  4.0

  6.0

  4.5

  5.8

  1.0

  4.7

  4.2

  6.0

  3.8

  0.5

  6.0

  4.8

  3.7

  1979

  4.4

  2.2

  6.0

  4.0

  6.0

  4.5

  5.8

  1.0

  4.7

  4.2

  6.0

  3.8

  0.5

  6.0

  4.8

  3.7

  1982

  4.4

  0.8

  5.1

  1.7

  6.0

  4.5

  5.8

  1.0

  3.7

  4.2

  6.0

  3.0

  0.5

  4.6

  4.5

  2.8

  1985

  4.4

  0.4

  4.1

  1.6

  6.0

  4.5

  5.8

  0.5

  3.7

  4.2

  6.0

  3.0

  0.5

  3.2

  4.3

  2.5

  1988

  2.9

  0.4

  3.8

  1.2

  6.0

  4.5

  3.5

  0.5

  3.7

  4.2

  6.0

  3.0

  0.5

  3.0

  3.8

  2.4

  1991

  2.9

  0.4

  2.2

  1.0

  0.8

  4.5

  3.5

  0.5

  3.7

  3.7

  6.0

  3.0

  0.5

  3.0

  2.8

  2.3

  1994

  1.4

  0.4

  1.4

  0.8

  0.6

  4.2

  3.3

  0.5

  3.7

  3.7

  2.3

  3.0

  0.5

  3.0

  1.9

  2.2

  1997

  1.4

  0.4

  1.1

  0.4

  0.1

  3.3

  2.6

  0.5

  3.7

  3.7

  1.1

  3.0

  0.5

  0.5

  1.5

  1.7

  2000

  1.4

  0.4

  0.6

  0.2

  0.0

  2.4

  1.9

  0.4

  2.9

  3.7

  0.8

  3.0

  0.5

  0.5

  1.2

  1.5

  2003

  1.4

  0.4

  0.5

  0.2

  0.0

  2.3

  1.7

  0.4

  2.9

  3.7

  0.4

  3.0

  0.5

  0.5

  1.0

  1.4

  六、推进垄断行业价格监管改革的建议

  为推进垄断行业价格监管工作,专家纷纷建言献策,主要是:一是加强监管能力建设。建议根据各垄断行业特点和监管需要,制定反映生产过程和功能特点的成本分类、核算规则,从而为判断成本的合理性提供基础。建立成本信息搜集和跟踪监测系统,要求垄断企业定期填报,以跟踪监测垄断企业成本、投资、运行等价格监管需要的信息,消除信息不对称。二是完善我国垄断行业价格监管的立法。三是优化我国垄断行业价格的社会监督。建立监督制衡机制,建立真正有能力代表消费者利益的消费者保护组织,把“公众参与”落到实处。

 
推荐 | 关闭 | 收藏 | 打印
最新发布
一周热点新闻
首 页  |  经济要闻   |  政策法规   |  经济数据   |  功能区域   |  热点专题   |  影像北京
京ICP备08003934号
北京市经济信息中心 - 网站声明