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促进城市功能疏解的国内外经验及建议

2017-07-19 11:12   来源:经信网

  当前,北京正疏解非首都功能。近年来,国内外大城市为破解“城市病”,促进产业和环境升级,在城市功能疏解方面进行了积极探索,经验值得借鉴。

  一、国外促进城市功能疏解的主要做法

  (一)规划和立法限制市区“过度聚集”

  首尔:1982年颁布《首都圈整备规划法》,采取立法控制首尔人口密度;严格控制制造业、大学等新、扩建项目,对首尔市区的新建企业实行高额罚款,并将位于首尔以东的京畿道地区作为自然保护带,对一定规模以上的大型建筑物征收拥堵费。2005年,又制定《第三次首都圈整备规划(2006-2020)》,把以首尔为中心的“单核”空间构造向“多核连接型”空间构造转化,分摊了首尔政治、经济、文化等多重职能,提高了首都圈的整体竞争力。

  巴黎。20世纪60年代,法国对巴黎地区采取严格的分散政策,限制巴黎中心区工业的继续集中,要求对厂房占地超过500平方米的一切企业的建立和扩充加以控制;巴黎还限制各种办事机构在市中心的发展,对市中心新建办公楼征收高税,称“拥挤税”,各种办事机构新增面积1000平方米以上的办公场所都要经过批准。这种分散人口的政策取得了很好的效果,从20世纪60年代到90年代这30年间,巴黎地区中心区域的人口得以减少,从300万下降到212万。 

   巴黎是国际大都市中的“最矮都市”,在市区比郊区征收更多的“建筑用地税”,其城市规划也要求市内建筑物与其临近的街道宽度成一定比例,避免城市向空中发展和人口膨胀。巴黎还曾经规定流动人口要获得居住权必须先缴纳10年的赋税。——编者注

  伦敦。1938年颁布《绿带法》规定在伦敦周围保留宽13-24公里的绿带,在此范围内不准建工厂和住宅。1960年代中期,编制了大伦敦发展规划,最终形成了伦敦—伯明翰—利物浦—曼彻斯特城市群,既形成了具有世界影响力的都市经济区,也避免了单中心城市的城市功能高度集中问题。此外,运用法律规定最低人均居住面积,政府只需通过控制房屋建筑总面积就能达到控制人口规模的目的。

  纽约。1867年,美国通过《出租房屋法案》,规定了出租房屋的最低标准,如水的供应、卫生和维修等。1901年,纽约州出台《1901年出租房屋法案》,针对纽约制定了比先前法案更严格的强制条款,包括对电灯、卫生、通风设备和使用期的要求,还有新住房维修标准以及对建造不合格房屋进行定罪。这项举措改善了外来人口的生活环境,客观上也造成了中心城区曼哈顿生活成本的提高。此时,政府配套在新兴城区实行了一系列税收和住房优惠的措施,鼓励一些无法承担在中心城区昂贵生活成本的外来人口向郊区迁移。纽约还规定修建事务所时,限制停车场的面积,目的为了限制事务所今后的发展规模。

  东京。1956年制定《首都圈整备法》,明确了以东京为中心、半径100公里的首都圈地域范围,并通过1959年《工业控制法》来严格控制首都圈内的部分城市新增项目,防止摊大饼。这些规划都在国家层面进行编制。这增强了规划的效力,既解决了单一城市人口过于集中带来的问题,也在地域上组成了一个相互关联、相互依赖的城市都市圈,扩大了城市的容纳能力。为促使事务所分散建设,东京要求,建事务所要先行准备好交通基础设施,疏散的就业人员的住宅要优先考虑,收用土地权限要有明确规定,并对事务所贷款和税收方面给予优待,对市区扩建、新建事务所,或用途改变而要增加建筑面积,都须得到行政厅的许可,另外对市中心的事务所提高固定资产税。

  (二)积极进行结构调整,推动职能和部分产业转移

  纽约。“二战”期间,在联邦政府的资助下,一些大型飞机制造公司、军火工厂、飞机场等以现代化高科技为主要特征的国防工业落户郊区。战后,联邦政府继续实施向郊区倾斜、限制中心城市发展的政策。例如,为鼓励企业向郊区转移,纽约政府实行差别化的地价与税价,郊区地价、税收低,并且拥有大量廉价劳动力,企业向郊区搬迁能够获得较大的比较利益,随着人口逐步的郊区化,大型商品零售业也随之向郊区迁移。

  东京。1959年通过《工业控制法》,在首都圈内的部分城市,对一定规模以上的工业、大学等设施的新增项目进行控制。1962年通过《第一次全国综合开发计划》,强调通过构筑城市群解决“大城市病”,并提出推动东京劳动力与制造业工厂向地方分散和转移。在这些政策的推动下,东京呈现出生产基地向周边区域分散、总部和研发机构向东京聚集的态势。经过10多年的发展,东京都市圈形成了特色明显、优势互补的区域职能分工体系。其中,多摩地区主要承接大学、研发机构和高科技产业;立川市的商务、商业职能强大;神奈川县成为工业聚集地和国际港湾;川崎市主要承担生产制造和研发职能;厚本市主要承担研发、高技术产业和教育职能。

  1972年日本公布《工业布局鼓励法》,并根据该法确定了“搬迁鼓励区”和“布局接收区”。该政策的主要做法是:对迁出城市的组织和企业购买工业建设用地、税收实行优惠;对建设工业设施和相关建筑、购置有关设备给予贷款优惠。另外,国家还拨专款用于完善中小城镇的基础设施,以利于大城市的相关部门迁往这些地区。——编者注

  韩国。为促使首都圈内企业向地方迁移,韩国政府做了大量工作,形成了一套系统的产业疏散政策。出台差异化的税收减免政策。对于从首都圈疏散的企业法人税实行前5年减免100%、之后2年减免50%的优惠。2008年12月15日,又宣布对于从首都圈地区疏散的企业,其法人税减免期限由原来最长7年延长到10年。多种融资渠道和企业补助金政策。资金渠道包括产业银行资金、产业基础资金、信用保证基金、技术信用保证基金、中小企业经营稳定资金、地方中小企业培育资金和国民住宅基金等。优惠的土地政策。为调动企业向地方疏散,一方面,韩国政府为向地方疏散企业提供新购土地长期分期付款或可租用一定时间后再购买用地等优待;另一方面,韩国政府责成土地公社购买首都圈过密抑制圈域内企业疏散后留下的既有工厂或本部用地。

  英国。为疏散工业,对愿意搬迁的工厂给予鼓励和具体补助,英国规定对搬迁厂基建费用补助20%-40%,对于第一年搬迁后的机器折旧费给予补助44%-100%,并且对职工发给雇佣奖励金、职业训练补助费。伦敦修订完善污染企业关停淘汰政策,并拿出一定资金来补偿符合淘汰标准的企业员工。

  伦敦在疏解首都职能方面采取对投资安排实行监督,以确保迁出一定数量的岗位,并且确定了迁出企业一定的去向比。1974—1982年迁出的3.1万个劳动岗位中有90%限定迁往“鼓励地区”。——编者注

  法国。对搬迁人员和家族的旅费和搬迁费全部支付。巴黎政府通过提供各种财政补贴鼓励该地区的产业迁往外地。

  (三)“腾笼换鸟”积极培育高端产业

  从国际城市发展经验看,城市功能疏解必然导致产业的提升和优化,用高新技术产业和现代服务业置换低端产业和劳动密集型产业是一种趋势。

  发达国家和地区对高新技术产业的扶持政策主要有:

  政府通过立法促进高科技企业和高科技园区发展。日本继《筑波研究学园都市建设法》后颁布了《高技术工业智密区开发促进法》和《技术城法》,韩国颁布《高技术工业都市开发促进法案》,台湾实施了《科学工业园区设置管理条例》等。美国、英国等虽没有针对高科技园区的特殊立法,但有多种涉及科技活动和企业创新的相关法律,如美国的《1976年美国的国家科学技术政策、机构和优先目标法》《1986年联邦技术转移法》《小企业创新研究法》,法国的《风险投资共同基金》《风险投资公司》《新兴企业财政优惠》等管理条例,此外各国还制定了大量有关专利保护、环境政策、技术转移、引进外资的特殊法案。

  政府对高新技术产业的财政投入支持。在外国,政府的投入多限于基础设施的建设,一般占60%-70%。日本筑波科学城的建设,前后历时20年,共耗资13000亿日元。西班牙政府投资100亿建设卡贾图科学城。美国等实行自由市场经济体制的国家一般不鼓励向高科技园区直接投资,而注重完善园区发展大环境,主要是通过国家采购影响高新技术产业的发展。个别发达国家也对园区建设作有限投资,以发挥对私人企业投资的导向作用,如德国政府在80年代后期用于高科技园区建设的投资超过1.9亿马克。

  美国政府通过大量的政企合作专项计划,为企业研究开发活动提供财政资助、补贴。为避免世界贸易反补贴规则的约束,千方百计修改谈判文件,使最终文件完全保住了美国政府补贴研究活动的权利,具有商业应用设想的工业研究项目可以得到项目总经费75%以内的政府资助,而属于竞争前阶段的开发项目可以按照50%对50%的比例在政府与企业间分担。除直接的财力投入外,政府还利用税收优惠政策,鼓励企业扩大研发投入,促进高新技术产业的发展。美国对企业在任何一年的支出超过前三年研究开发平均金额的部分实行20%的优惠税率。——编者注

  政府对高新技术产业实施税收优惠激励政策。制定税收优惠政策是世界各国促进高新技术产业化的普遍做法,各国通过减免税和给予补贴,鼓励和吸引民间企业创立与发展高新技术产业,减少风险。如美国政府颁布的《S项修改法案》规定对技术密集型企业少交三分之一的税款。为鼓励风险投资活动,在1981年通过了《经济复兴税法》,规定对研究开发投资税从49%减至25%,1986年国会又通过对该法的修正案,将投资税减至20%,有力地促进了高新技术风险投资事业的发展。英国政府于1983年制定《企业扩展计划》,为引导中小企业投资高技术,税收政策规定对创办小企业者,可以免60%的投资税,对新创办的小企业可以免100%的资本税,公司税从1983年财政年度的38%减为30%,印花税由20%减至1%,起征点由2.5万英镑提高到3万英镑,取消投资收入附加税。日本政府于1985年制定了《促进基础技术开发税制》,对购置用于基础技术开发的资产,免征7%的税金。巴西政府规定科技投入超过企业利润5%的企业可免交产品税,允许企业把所欠税款的80%用于研究与开发的投资。台湾的《科学工业园设置管理条例》规定,园区的企业可以全部免征进口税、货物税、营业税和土地税,企业5年内免征盈利事业所得税,外销产品不课税。

  日本政府为了支持高新技术产业发展,在不同时期制定了相应的税收制度。为促进新材料、生物技术、尖端电子技术、高性能机器人等领域的研究开发,日本1985年制定了“促进基础技术研究开发的税收制度”,规定凡属于所规定的高新技术领域的试验研究,购置必要的试验资产时,将购置价值的5%从应纳税额中扣除。1993年为适应新经济环境,以能源、特定物质的合理利用为目的,制定了“特别试验研究费税额扣除制度”。日本政府对中小型高新技术企业给予特殊扶持,于1985年制定的“加强中小企业技术基础的税收制度”,规定对试验研究费全额按6%的比例从应纳税额中扣除,即使中小企业在适用年度的试验研究费无增加,但只要发生了试验研究费就可得到税收上的优惠。——编者注

  政府对高新技术产业实施特殊的信贷优惠政策。国外许多国家一般通过银行或设立基金会的方式向园区的企业提供低息贷款,如加拿大联邦商业发展银行为对园区内的企业实施风险性很大的发展项目专门提供“平衡资助”,与定期贷款一起协助企业维持财政平衡或尽快收回成本。美国为高新技术小企业设立贷款计划,其中两个主要的贷款计划每年为大约2300个高新技术小企业提供资助。此外,出台小企业技术创新计划(SBIR),该计划是根据《小企业技术创新发展法》建立的,该法规定所有年度R&D预算超过1亿美元的联邦部门必须建立SBIR计划,目前参加该计划的主要联邦部门有10个,用于高新技术小企业的资助每年约为10亿美元左右,占同期这些部门R&D预算的2%-2.5%左右。日本政府建立了振兴地方技术的特别贷款制度,凡新增设备可提供特别利息贷款,在高科技园区内的投资企业可使用低息长期贷款(年利率为8%-8.15%)。法国政府设立“工业发展基金”,以8.75%的优惠利率供营业额在5亿法郎以下的中小企业融资之用,政府还提供3亿法郎给SOFARIS投资公司,对中小企业申请贷款提供50%的保证。英国政府对私营技术企业的短期资金可通过银行透支、贸易信贷等方式融通,中期资产可通过银行信贷、财产抵押、自发信用券、发行股票等方式取得。

  政府为高新技术产业开辟风险投资渠道。风险投资作为一种扶持风险企业的特殊政策,一些国家允许建立风险企业的专门证券市场,其目的在于将风险企业的资金筹措方式进行转变,由间接金融为主转为以直接金融为主的方式,使风险企业在不需要担保的情况下筹措到低息资金。美国、英国、日本等国开辟了二级证券市场(场外证券市场),允许企业进行资金筹措。其特点是以发行风险企业的股票为主,其发行标准低于一般证券市场。如日本政府1983年在大阪、东京、名古屋设立场外证券市场,并规定只要市场净值在85万美元以上,税前利润率达到4%的公司都可上市。美国还有450家专门代表美国小企业管理局进行风险投资的私人性质的小企业投资公司。英国允许新创办的高技术公司以发行债券的方式筹措资金。这些国家还调整了资本收益税,以鼓励银行和个人参与风险投资。

  国际城市发展现代服务业的价格政策。随着全球经济由工业经济向服务经济转型的趋势进一步加快,现代服务业成为各国发展的重点。美国、英国、日本等国政府均出台了相关政策措施,推动区域现代服务业发展,税收减免成为扶持产业发展的重要举措。“911”之后,纽约为振兴曼哈顿下城商务服务业等现代服务业发展,出台了一项包括商业振兴项目和下曼哈顿能源项目两部分的经济振兴计划。提出对下曼哈顿地区符合条件的商务楼宇,给予房地产税和商业租税的减免优惠,并且为下曼哈顿地区的商业企业和高技术企业,提供最长达12年的电力成本折扣优惠,最多可为业主节省约40%的电力费用。韩国政府也制定了强化服务产业竞争力的相关措施,并通过税收减免支持服务业发展。规定尤其对属于现代服务业的中小企业给予大力支持,扩大减免税种,并增加特别税额扣除。另外,为支持服务业企业进驻产业园区,对服务业企业的财产税和综合土地税给予减免50%。

  (四)加大副中心和卫星城建设,引导产业、人口外迁

  建设城市新区,“单中心”走向“多中心”,分流城市人口。美国1996年制订东北部大西洋沿岸城市带规划,确立纽约与新泽西州和康涅狄格州共同繁荣的大都市圈的全新理念。纽约通过纳入邻近行政区域减缓了中心城区曼哈顿的人口压力,同时通过纽约市的合理规划和发展经验使新兴城区得到快速发展。法国制订“大巴黎计划”提出跨行政区域界限,促进城市与郊区融合,消除巴黎郊区闭塞状况。英国伦敦20世纪60年代中期编制大伦敦发展规划,设计在半径约48km的范围内,由内向外划分为内圈、近郊圈、绿带圈、外圈。2013年10月,英国政府专门城市发展委员会,制订发展路线图,推动伦敦等大都市与其他城市间的协调发展。日本东京在1958年、1968年、1976年和1986年分别进行了4次综合交通规划,强化大都市周边城市和卫星城市的规模和职能。目前,日本已研究出台4次“首都圈建设规划”,通过构建以东京为中心及其周边的神奈川、千叶、山梨等7个县的首都圈,形成“多核心分散网络”空间格局。韩国多次进行综合规划,推动首尔都市圈建设。2005年12月,韩国政府制定第三次首都圈整备规划(2006-2020),将首都圈分为成长管理圈、密度限制圈和自然保护圈,划分10个地区圈和5个产业带,明确韩国首都圈由原来以首尔为中心的“单核结构”空间构造向“多核连接型”空间构造转化的总体思路。

  优越的教育、文化、基础设施等公共资源的郊区化配置是美国人口向郊区迁移的重要保障。在郊区,无论是师资质量、教学手段,还是图书资料、教学设备等条件均远优于市区。以1994年为例,纽约市为郊区每个学生平均每年支出、配备的图书数量以及互联网覆盖率分别为9688美元、20本、59%,而市区仅为8205美元、9.4本、47%。——编者注

  加大投资,增强新城吸引力。便捷、完善的交通是郊区化的重要保障。美国国会曾多次颁布法案,加强城市公路的建设,并拨巨款兴建高速公路。其中影响最大的是1956年的法案,该法案决定投资数百亿美元,在全国修建长达6.4万英里的高速公路网络,其中有8530多英里位于大都市区内。被誉为“金字塔之后的最大公共工程”的州际高速公路计划,初衷是通过建立城市间的“无信号灯”的长途交通,解决城市中心的交通堵塞问题,但这些城市环路却逐渐演变成市郊的“交通干道”,而城市环路周边的廉价农地成了建设郊区住宅、商场、工业园区和停车场的理想场所,引发了城市中心区的人口和就业向郊区转移。日本着力推进轨道交通的规划建设。目前,东京都市圈已形成由新干线、轻轨和地铁构成的总长约2865公里的区域轨道交通网络,加速了区域资源要素的流动。同时,完善的轨道交通也成为引导东京都市圈优化空间结构的重要手段。东京环市中心的轻轨线把都心和7大副都心连接起来,并以副都心为起点,呈放射状向近郊和邻近中小城市延伸,在有效疏解东京人口压力和完善城市功能,加快东京高端资源要素向周边地区扩散等方面发挥了重要作用。

  公共资源配置向郊区倾斜。纵观国外大都市,除了拉动就业外,无不把公共资源分配作为重中之重,包括居住、教育、医疗、文化、体育在内的配套设施。韩国首尔通过由近及远、逐步外扩、设施配套等策略的实施,先将人口吸引到距离首尔30-40km的交通要道或地铁附近,不断完善和配备学校、医院、购物中心等各项生活设施,使卫星城的生活环境与质量均不低于首尔市区,有力地促进了学校、饭店、购物中心、医院在卫星城的合理布局。日本东京每个副都心的办公、购物、休闲、观光等功能一应俱全。如东京附近的驻波市建设高科技研发基地,在葛西地区发展娱乐、体育和展览行业,以成田机场为中心发展机场经济圈。这些副都心产业独立,交通便利,生活设施齐全,适合居住和就业。除了通过产业结构调整促进人口合理流动、完善公共交通设施等措施外,东京还大力促进公共服务均等化。以教育为例,东京按照政府相关规定,通过教育经费投入和教师轮岗制度,大力促进教育均等化发展。在经费保障方面,义务教育经费投入由较高层级政府承担,例如,以东京都市圈内县级政府为主体,比重在40%以上,其余以中央政府承担为主。在师资水平方面,日本公立中小学的教师按公务员对待,由政府统一调剂和管理,根据相关法律规定,一个教师在同一学校连续工作不得超过5年。政府直接主导与调整教师的定期轮转流动。通过教师的轮转流动,保证了区域师资力量和教学水平的相对均衡,增强了副都心的吸引力。纽约加大教育文化、公共设施等公共资源分配向郊区倾斜。政府直接对郊区进行大量基础设施、公共产品的投资,郊区学校资源远优于中心城市。香港制定《香港规划标准与准则》,详细规定新规划居住区的居住密度、基础设施、公共交通、绿化环境等。 

  制定优惠政策吸引城区人口在郊区置业。英国。为吸引中心城人口迁往新城,英国政府在住房、就业等方面提供了一系列优惠政策。英国政府在新城大量投资住宅建设,并采取各种优惠政策,鼓励租赁户购买其租用的住宅,以使每一个居民都能拥有一套自己的房屋。英格兰地区的新城,租户可根据所居住房屋的条件和自身收入水平申请租金补偿或租金减免。为平衡新城的社会结构,一些新城还专门集中布置一些适合老年人居住的住宅,以吸引老年人到新城居住。为吸引各类工业企业,政府制定了许多优惠政策。如向优先进驻的企业员工提供住房,并且提供的工业用地及各类房屋的价格比中心城要低很多。同时,为吸引企业入驻,新城开发公司先修筑好道路等基础设施,划定工业区,统一建造各类规模的工业厂房,允许厂房形式多变。韩国。为鼓励人口迁移,韩国制定《大城市人口分散措施》和相对低廉的房价政策,要求京畿道、明知、汉阳等大学搬迁或设立分校。作为首尔市南北的京畿道地区和仁川市分为成长管理圈,接收首尔转移出的人口和部分产业。美国。政府的住宅政策对郊区化发挥了重要的推动作用。战后,联邦政府在建造低档共有住房的过程中,将其中的70%以上集中在中心城市,使低收入阶层别无选择,只好蜗居在中心城市。1968年的《新城开发法》规定,联邦住房和城市建设部可向新城的私人开发者给予信贷保证,开发者因此可以获得长期的私人资本,1970年的《住房和城市发展法》将私人开发者的贷款保证的总额提高至5亿美元。同时,联邦政府通过退伍军人管理局、联邦住宅放款银行系统、联邦全国抵押协会,对退伍军人和普通居民在郊区购买住宅给予了大量资金帮助,对中高收入者鼓励在郊区贷款建房,使居民在郊区买房的月供额比在市区租房的租金还低,郊区住宅因此成为中产阶级的首选。

  纽约在郊区实行较低的税率,并通过在郊区购房和租房给予更多的优惠贷款利率、降低贷款门槛、提供抵押帮助等方式,引导企业员工在郊区生活和居住。——编者注 

  (五)高效的政府行政沟通机制

  为加强中央政府与地方政府以及地方政府之间的沟通,保障政策的制定实施,韩国政府在首都圈发展过程中建立了首都圈整备委员会。首都圈主管部门设在建设部,首都圈整备委员会除了包括首尔特别市市长、仁川广域市市长和京畿道知事外,该委员会还由国务总理任委员长,财政部部长和建设交通部部长任副委员长,同时其他相关部委长官任委员,体现了中央政府对该区域发展的重视,也保证了各项规划措施的落实。

  二、国内促进功能疏解和产业提升的实践

  上海:提出疏解非核心功能。上海市2016年年初在“十三五”规划纲要草案中首次提出“推动非核心功能疏解”。根据上海市人民政府发展研究中心课题组近期在《科学发展》发表的文章,可以看出上海重点疏解的产业类型和纾解路径。根据文章,上海重点疏解五类产业:一是“四高两低”工业。即高能耗、高污染、高占地、高风险、低技术、低效益产业,包括普通能源原材料产业、普通化工类产业、建材行业、印染行业、危险品生产行业、能耗与排放超过一定标准的一般制造业、中低端轻工行业等。二是一般加工贸易。包括技术含量和附加值较低的来料加工、来样加工和低端装配业。三是大量集聚外来人口的批发市场。包括传统的建材市场、轻纺市场、小商品批发市场、水产市场等。四是区域性物流仓储。包括黄浦江沿岸码头和仓储业、中心城区的铁路货运站等。五是部分为周边地区服务的医疗教育产业,包括合作医疗、中低端应用型教育等。

  从长远看,主要从目标导向出发,按照全球城市“创新”和“对外连通性”的特征和要求,进一步疏解以下产业和功能:一是按照“两头在沪、中间在外”的要求,引导制造业中除核心制造环节外的其他不具备比较优势的制造环节逐步外移;二是引导不具有国际连通性特征的一般生产性服务业逐步外移,如各种后台服务等;三是将部分对区位和人才要求不高的研发中试和产业化基地逐步外移;四是将部分市场化养老产业外移,引导上海市民异地养老。

  文章提出,按照“明确底线、‘疏’‘集’结合、减存优增、分层疏解”的思路,稳步推进上海城市非核心功能的有机疏解:一是优化调整产业结构,推动非核心功能疏解。具体路径是推进“三个一批”:(1)“强化一批”。主要是强化支撑城市核心功能的相关产业,重点强化金融服务、航运服务、科技服务、会计咨询等专业服务、文化创意等生产性服务业,国际医疗、国际教育、国际旅游等生活性服务业,以及生物医药、海洋科技、新能源新材料、智能制造等高端制造产业。(2)“淘汰一批”。主要是淘汰不符合控制“四条底线”要求的“四高两低”产业、低端批发市场和一般加工贸易。(3)“控制一批”。主要是控制暂时还不能疏解的非核心功能产业,重点是控制集装箱吞吐量、大卖场和购物中心、物流配送中心、普通医疗和教育机构。通过优化产业结构,提升城市核心功能,推动非核心功能疏解。二是优化市域空间结构,推动城市功能合理布局。疏解上海城市非核心功能,本质上是超大城市功能的合理布局问题。要按照建设全球城市的目标导向,将功能疏解与大都市地区空间战略相结合,优化城市功能的空间布局。总的方向是:(1)为全球服务的功能应进一步向中心城区集聚,提高中心城区的集聚度。中心城区要进一步集聚和提升金融、商务等全球城市核心功能,增强密度,成为全球城市核心功能的主要承载区。其中,苏州河以北、浦东以及中心城周边城市化地区等功能相对薄弱的地区要导入核心功能,提升高端要素集聚和辐射能力,增强城市活力。(2)为长三角服务的功能应逐步向郊区新城集聚,强化郊区新城作为长三角地区综合性节点城市的性质和功能。一方面,应将主城区过度集聚的,与核心功能关联度较高的非核心功能有序向郊区新城疏解,包括部分高端服务业的支撑功能、中高端制造生产功能、部分专业技术服务功能、研究与试验功能、教育医疗等公共服务功能等;另一方面,支持郊区新城依托制造业基础、创新成本较低、生态环境较好等优势,培育和增强科技创新、总部经济、文化创意等核心功能,防止郊区“塌陷”,增强郊区反磁力中心的作用。三是加强长三角区域协同,完善区域功能网络。贯彻协同发展的理念,结合落实《长江三角洲城市群发展规划》,通过市场化手段,将产业链中下游环节以及上海不具比较优势的功能向长三角地区梯度转移,逐步形成各城市横向错位发展、纵向分工协作的发展格局。(1)在大上海都市圈范围内,重点促进与苏州、嘉兴、无锡、南通、宁波、舟山等周边城市同城化发展。(2)在长三角城市群其他范围内,以上海为核心,依托区域交通运输网络,分层次疏解上海城市非核心功能,如在长三角地区建立和完善上海的农产品、专业市场、健康养老、旅游、社会服务等方面的功能补给,疏解部分劳动密集型的一般制造业等。四是扩大对内对外开放,拓展功能疏解新空间。结合国家新一轮区域空间布局,主动服务“一带一路”、西部大开发、东北振兴和中部崛起等区域发展战略,将一些资源消耗较大产业和饱和产能向中西部能源产地和“一带一路”沿线国家转移,提高资源配置效率,带动中心地区发展。

  根据文章,上海疏解城市非核心功能的主要举措有:一是制定分层次产业筛选目录。按照上海城市发展的目标,制定支撑全球城市发展的鼓励产业目录(正面清单)、地区性产业能耗和污染排放标准及限制性产业目录(负面清单),强化产业规划引导,并通过“禁、关、控、转、调、提”等措施,推动城市产业向价值链高端位移。二是加强区域基础设施一体化建设。结合落实《长江三角洲城市群发展规划》,加快建设和完善连接中心城区与郊区新城的轨道交通网络,积极推进地铁向周边城市延伸,尽快启动城际高速铁路建设,积极推动上海大都市圈同城化建设,形成90分钟交通出行圈。通过区域市政基础设施共建共享和交通设施互联互通,促进功能疏解和集聚。三是加强政策引导,强化市场作用。综合采用限制公共配套、环境和安全综合整治、差别化提供公共服务等公共政策,以及差别化税费、财税补贴、最低用工成本、地价等政策工具,引导非核心产业、企业自愿转型升级,倒逼低端产业逐步退出,或寻找新的发展空间。进一步清理现有招商引资政策,消除市场价格扭曲,促进资源合理流动和有效配置。四是创新区域联动机制。在长三角“三省一市”合作机制的框架下,探索跨区域规划协作机制,促进各省市规划的协调和衔接,统筹区域发展。在总结张江、漕河泾等园区“走出去”经验的基础上,创新和完善长三角产业园区共建机制,引导上海一般制造业向以上海大都市圈为核心的长江三角洲特别是产业薄弱地区转移,构建跨区域产业链和产业集群,推动产业优势互补和一体化发展。积极推进长三角社会发展一体化,支持和推动上海优质教育、医疗机构通过合作和共建分校、分院等方式,向长三角地区辐射和延伸,引导疏解外来人口;加快推进医疗一卡通等社会设施一体化,为上海老年人口异地养老创造条件。充分发挥对口帮扶机制和长江沿岸中心城市经济协调合作平台等作用,加强上海与长江经济带和“一带一路”地区的产业合作。

  广深将疏解非核心功能。广州市“十三五”规划纲要提出,疏解非中心城区功能,抑制高强度开发,适当降低居住比例,结合分工协作和功能多元的城市公共中心和专业中心,推动商业、办公、居住、生态空间和交通枢纽的合理分布和综合利用开发,引导人口、交通、制造业向外围城区疏解,缓解“大城市病”。5月26日,广东公布《实施珠三角规划纲要2017年重点工作任务》,该文件从优化城镇规划建设管理的角度,提出要推进珠三角城市控容提质。具体来看,广州、深圳要严格开发规模、强度、边界管控,有序向周边城市疏解非核心功能;佛山、东莞、中山实施强心战略,做大做强主城区;珠海、惠州、江门、肇庆重点加强市区建设,辐射带动周边县市发展。

  从广州市来看,人口疏解工作正在开展,据媒体报道,主要措施有:“规划引领”撑开城市骨架。中心城区疏解人口、控量提质;外围城区完善功能、增量提质。到2020年,花都、南沙、番禺、增城、从化等外围五区将新增人口约400万人,约占全市新增人口总量的75%。抽疏还绿实现“腾低换优”。旧城区的传统批发市场进行“迁、提、转、引”:批量大、影响交通大的批发市场将转移到新区;批量小、与日常生活密切的提升档次,同时引进一些高端产业,实现“腾低换优”。为分流主城区人口,广州在执行积分制入户政策时,增加了“职住区域导向指标”,凡申请人居住地由老城区转移到外围区域的,每满一年积2分,最高积10分。若就业地和居住地同时转移的积分翻倍。越配合政府规划的人,就越能加快入户广州,在引导人们“听指挥”的同时,又使人们拥有“获得感”。产城融合促人口合理布局。近年来,随着城市功能区的重新划分、产业的梯度转移、公共交通的改善,越来越多的广州人不再局限于在中心城区生活、就业。

  三、对本市功能疏解的建议

  与国际上其他城市相比,北京城市功能疏解工作有其特殊性和困难,结合北京实际和专家意见,我们建议,一要加强京津冀三地的协调工作,从共同构建世界级城市群的角度出发,统一规划、布局,推进京津冀一体化建设,促进城市群内产业、功能合理分工,缩小城市群内城市的发展差距。二要推进公共资源向城市副中心等远郊区倾斜,共同推进京津冀协同发展区域的公共服务均等化水平,增强副中心等地区的吸引力。三要完善京津冀三地交通基础设施,推动交通工具和交通枢纽更合理地布局,加大公共交通优惠力度,改善出行效率,有效疏解北京非首都功能。四要加强立法工作,保障功能疏解工作的顺利进行。 

 
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