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自然垄断行业价格监管:问题、借鉴及建议

2017-05-24 10:58   来源:经信网

  自然垄断行业存在资源稀缺和规模经济效益,如果政府不实施价格管制,厂商往往采取低产高价策略,使社会福利受到损害。探索加强自然垄断行业的价格监管是价格主管部门面临的重要课题。

  一、自然垄断行业的范围及基本特征

  自然垄断行业的定义。所谓自然垄断性,是指由于存在着资源稀缺性和规模经济效益、范围经济效益,使提供单一物品和服务的企业或联合起来提供多数物品和服务的企业形成一家公司垄断或极少数企业垄断的概率很高。我们把这种由于技术理由或特别的经济理由而成立的垄断或寡头垄断,称为“自然垄断”或“自然寡头垄断”。

  四大特征。自然垄断行业有四方面特征:第一,垄断性;第二,公益性;第三,不可选择性;第四,部分业务具有可竞争性。如电力业包括电力设备供应、电力生产、高压输电、低压配电和电力供应等多种业务领域,其中高压输电和低压配电属于自然垄断业务,电力设备供应、电力生产和供应则属于竞争性业务。

  我国自然垄断行业的范围。主要有能源行业(水、电、石油、煤气、天然气、核电)、通讯行业(有线、无线通讯)、军工行业、新闻行业(电视媒体、报纸媒体、广播媒体)、烟草行业、重要交通行业(航空、铁路、水运)、重要资源行业(煤、铁、贵金属)。

  二、我国自然垄断行业监管的演变和现状

  

  

  三、我国自然垄断行业价格监管存在的问题

  综合各方观点,主要是:价格体系存在问题。一是成本定价不科学。目前在垄断行业价格监管中最常用的是成本加成定价法,但这种定价必须以成本的合理性和加成比例或利润率的合理性为基础。由于目前我国缺乏科学的定价成本标准和原则,因此几乎无法做出合理而准确的成本定价。二是价格结构不合理,我国目前价格结构既未与供给费用挂钩,也未体现对资源与环境的保护,绝大部分地区仍维持单一的从量收制,缺乏差价。此外,存在价外加价面广量大等情况。三是价格形成存在盲目市场化、过度市场化情况,进而对社会的公平造成影响。价格监管主体结构不完善。一是各行业价格监管机构不统一,存在多重管理、政企不分等问题。二是政府监管机构的性质不够中立。在现实生活中,价格监管部门受到行政干预以及监管机构和企业关系界定不清等因素影响。缺乏全面有效的价格监管体系。主要是:第一,对政府价格管制部门的监管力度不够。我国对于自然垄断价格监管的监督措施是对存在异议的行政处罚和决定进行行政复议,由于取证困难,在行政复议中,消费者经常处于被动地位,监管力度存在不足,很难对政府价格管制部门的行为进行质疑。第二,外部监督不力。现行我国价格听证制度存在不足:一是参会人员缺乏广泛性和代表性;二是通常举行的是一次性听证会,缺乏反馈制度。价格监管法律层次低。目前我国对垄断行业价格进行监管的法律处于滞后状态,与我国的实际情况不相符,已有法律法规的规定过于原则化,造成价格监管实际执法时可操作性低,违法成本低,缺乏法律约束性。信息不对称。目前我国并未建立起有效的信息披露机制,导致供需双方、监管机构与企业间信息不对称。虽然已经出台了政府定价工作程序,但在实际工作中消费者的知情权、参与权未得到充分体现,价格决策透明度不足。

  四、发达国家自然垄断行业价格监管经验

  (一)欧美国家的主要价格管制政策

  各国为限制自然垄断行业滥用自身垄断性都对其实行管制。价格管制是其中的一种主要管制形式,它具有促进社会分配效率、刺激企业生产效率、维护企业发展潜力的三维政策目标。目前,欧美国家主要采取以下两种价格管制方式。

  1.投资回报率价格管制政策。它是指政府通过限制公用事业单位公平或合理的投资报酬率水平,使其价格反映产品成本。其价格模型为R=C+S?RB,则P=(C+S?RB)/Q,其中,R为收入函数,C为总成本函数,S为限定的资本报酬率,RB为企业的资本投资额,P为产品受管制的价格,Q为产量。从上面等式的右边可见,由于企业的成本费用一般容易估算,管制者对企业价格管制的难点是确定投资回报水平(S)和投资回报基数(RB)。投资回报率水平问题则是要找到一个适合的S值,使企业能取得正常的投资回报;投资回报率基数问题是要合理确定资本投资的范围和计量方法,它直接关系到企业在一定S值下的利润总额。

  美国投资回报率价格管制政策的特点是,通过对投资回报率的直接控制而间接管制价格。其理论依据是:自然垄断性产业需要大量投资,实行投资回报率价格管制政策能使企业投资得到“合理”的回报,这就能刺激企业对自然垄断性产业进行大规模投资,但这种价格管制政策存在明显的缺陷:一是企业在一定时期内按照固定的投资回报率定价,使管制价格与企业的生产效率缺乏联系,不能刺激企业努力提高生产效率;二是由于投资回报率的基数是企业所投入的资本,会刺激企业通过增加资本投入而取得更多的利润。企业过度投资会增加生产成本,降低生产效率;三是管制者与被管制者不仅要就投资回报率的水平(S)进行讨价还价,而且管制者还要为正确计量投资回报率的基数(RB)而大伤脑筋。

  2.价格上限管制政策。是为刺激企业高效发展而提出的管制方式。下面以RPI-X模型介绍价格上限管制。其方程式为:P=RPI-X,RPI是一年的零售物价指数、即通货膨胀率。X是由管制者确定的、在一定时期内被管制产业的生产效率增长的百分比。由管制方与被管制方以签订合同的方式决定。例如,如果某年通货膨胀率是5%(即RPI=5%),X固定为3%(即X=3%),那么企业提价的最高幅度是2%。这个简单的价格管制模型意味着,企业在任何一年中制定的名义价格取决于RPI和X的相对值,如果RPI-X是一个负数,则企业必须降价,其幅度是RPI-X的绝对值。显然,在RPI-X模型中,管制者与被管制者谈判的焦点是X值的选择。由于各自然垄断行业的技术经济特点不同,因此决定了X值在行业之间有很大的差别,甚至在不同的地区之间也存在较大差别。

  英国的最高限价管理政策的基本优点是:由于采取零售价格指数和企业生产效率挂钩的办法,而零售价格指数对企业来说是一个外生变量,企业要取得较多的利润,只有努力提高生产效率,使生产效率的实际增长率超过管制者规定的增长率(即X值),这就会促使企业进行技术革新,挖掘各种生产潜力,以提高生产效率。

  美国的投资回报率价格管制政策和英国的最高限价管制政策的根本性差别在于:从利润水平管制到价格水平管制的转换,将会产生风险与利益在企业和消费者之间的转移。在投资回报率价格管制政策下,消费者是提高成本引起的风险与降低成本带来的利益的承受者,而在最高限价的管制政策下,这种风险与利益都由企业来承担和享受。也就是说,在投资回报率价格政策的管制下,消费者只能通过企业降低成本才能获得利益,但企业却没有降低成本的动力,因为企业只有提高投资回报率水平或扩大投资基数才能取得更多的利润;而在价格水平管制下,由于企业受到最高限价的制约,它们只有通过降低成本才能获得更多的利润;因此英国的最高价格管制政策更促进企业提高生产效率。

  (二)西方发达国家自然垄断行业价格的法律监管

  美国。归结起来,美国自然垄断行业监管立法有以下特征:第一,为监管者和垄断企业设定行为规范。如美国《公用事业法》规定:“所有公用事业企业必须提供充足、高效和合理的服务,并且应以对公众和顾客日常生活、便利和安全的目的对上述服务进行必要和适当的改变、修正、替代和改善。如果(公用事业)委员会,根据其意愿或收到的投诉,发现任何公用事业企业违反本法之规定,或其服务不尽合理、不具安全性、不具充分性或带有非合理的歧视性,可在任何情况下通过监管或法令决定和责令公用企业必须提供合理、充分、安全、足够的服务”。第二,在各领域内设立专业监管机构并对其所管辖的行业范围和适用法律提供详细的法律解释。在监管实践中,为解决联邦监管和州级监管之间的法律冲突,美国国会以立法形式明确属于联邦监管机构的监管权限,如《公用事业法》中明确划分联邦电力委员会和州级委员会二者间的管辖范围。第三,监管法律的制定、调整过程多体现为政府的政策偏好以及公众或企业对政府经济政策的影响。

  1934年,美国通过立法设立联邦通讯委员会作为州际电话和广播行业的专门监管机构;1935年,通过立法设立联邦电力委员会,负责电力批发业务的监管,又通过1938年和1954年的相应立法将天然气管网和州级天然气井外交易价格的监管权纳入其中;1936年通过立法成立联邦海事委员会作为远洋运输业的监管机构;1938年依法设立民用航空委员会专职航空市场的市场准入和价格监管。——编者注

  英国政府对自然垄断行业价格的管制是以政府规制立法为先导,使自然垄断产品定价具有法律依据和实施程序,各法律还同时规定建立一个独立政府规制机构,由负责各产业的国务大臣委任一名总监,担任规制办公室主任。除了各种新的规制机构外,还包括垄断与兼并委员会和公平交易办公室这两个对所有产业都拥有规制权力的综合规制机构。这增强了自然垄断行业价格法律管制的可操作性。

  在法国,对自然垄断行业价格的监管实行特许经营制度,但没有专门的法律对其进行调整,对自然垄断行业价格的监管散见于《萨班法》、《阿拉尔德法》、《合同法》、《案例法》等法律中。

  各国自然垄断行业价格管制的一个共性,即都以法律为基础进行规制,制订了较为细致的法律法规,使整个价格管制过程有法可依,且都具有独立的管制机构。

  五、推动自然垄断行业价格监管的建议

  为推动自然垄断行业价格监管,专家纷纷建言献策,主要有:完善我国自然垄断行业价格的政府监管机制。一是强化成本约束机制,建立科学的定价成本标准以明确成本定价规则,建立价格定期检查制度;二是完善价格听证制度,对具有定价权的政府部门设立集体审议机构;三是优化我国自然垄断行业价格的社会监督,充分利用电视、广播、网络、报纸等媒体,建立起媒体、舆论监督体系。完善自然垄断行业监管立法。目前我国在自然垄断行业价格监管的主要法律法规是《反垄断法》与《价格法》,尽管部分行业存在部门法,但很多行业仍处于法律法规缺失的状态。加强对自然垄断行业价格的监测。建议健全垄断行业的价格监测系统,加大监测力度,利用电子信息技术来实现动态的跟踪,及制定有针对性的监管措施。积极引入价格竞争机制。自然垄断行业的垄断价格和垄断利润阻碍着技术进步和服务质量的提高,严重损害了消费者利益,抬高了社会成本。引入价格竞争机制是促进自然垄断行业经营企业技术进步,增加服务品种,提高服务质量与降低价格的有效方式。完善政府补贴机制。部分自然垄断行业要承担为公共提供服务的职能,这种情况下,容易导致企业出现亏损的状况,此时,就必须利用财政补贴等方式对其做出补偿,否则难以实现其应有的职能。但是,对于需要补贴的企业和补贴的金额,政府应充分利用自己的监管职能做出合理、正确的判断。(龙新勇 王璨璨)

 
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