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农产品价格调控的现状、问题及国外经验

2017-04-20 15:59   来源:京信网

  农业是国民经济的命脉,农产品的价格波动不仅影响总体物价水平稳定,且影响农业生产秩序和居民家庭消费。我们总结了农产品价格调控的现状和存在的问题,并梳理了各国关于农产品价格调控的经验,供领导参考。

  一、农产品价格影响因素及波动特点

  农产品价格的五大影响因素。一是自然灾害冲击。自然灾害可能导致农作物歉收、农产品大规模减产,农产品供给减少会导致农产品价格大幅飙升。二是政府服务职能与监管能力缺失的冲击。主要是:我国农产品信息传递渠道不完善,专业的农产品信息有时只能通过单一渠道传达给农民;对破坏农产品市场公平交易的打击力度不够,缺乏对农产品市场的有效管理。三是国际农产品价格波动的冲击。大宗农产品由于存在政府储备机制不易被炒作,但热钱往往利用季节、自然灾害等因素炒作产量较少但生活必须的农产品。此外,随着中国加入WTO,国内农产品价格的变动越来越易受到国际农产品价格波动的影响。四是农民对价格信息的分析能力差异的冲击。主要表现在农民获得农产品有用信息较为滞后,且缺乏识别与分析能力,在种植农作物时易盲目跟风,加剧农产品价格波动。五是农产品流通成本的冲击。由于缺乏对农产品流通环节的价格监管,部分游资经常炒作国家控制力较小的小宗农产品,人为地将农产品的流通环节延长,从而提高农产品的流通成本,使农产品供求和均衡价格严重偏离。

  我国农产品价格波动的变化特点。一是波动周期缩短,价格波动频繁;二是农产品价格波动幅度较大,有时候一年内价格的波动幅度在60%以上;三是农产品价格受到自然因素影响较大,在自然灾害较为严重的年份,农产品价格涨幅较高,而在自然灾害较少的年份,农产品丰收后价格下跌幅度较大;四是农产品价格存在连带效应,某类农产品价格波动会引发其他类农产品价格涨跌;五是随着国际贸易一体化进程的加快,我国农产品价格波动越来越多地受到国际农产品价格和国际农产品期货市场的影响。

  二、农产品价格调控的现状和问题

  现状:农产品交易基本实现了市场化。我国建国初期的计划经济体制曾是影响农产品价格的决定性因素,改革开放后市场经济逐渐成熟,农产品价格更多地依赖市场进行调节,政府对农产品价格的干预逐渐减少,但政府对农产品价格的宏观调控依然重要。

  

  农产品价格调控存在三大问题。(一)调控主体不健全。第一,规则不透明造成调控资源垄断。在价格调控公共资源的配置上,由于缺少制度性安排,相关政策制定和出台的过程不够公开透明,相关利益群体参与决策的程度较低,部分掌握话语权的部门或群体以部门利益或集团利益代替公共利益,导致价格调控利益部门化,政府管理的少数国企掌握了大量的调控资源,一定程度上垄断了重要农产品价格调控权。第二,政府价格调控角色定位不清。由于少数国企占有大量调控资源,对市场的影响能力强,在部分时候只要重要农产品价格出现波动,加上媒体炒作渲染,就急于平抑价格,调控的随意性较大,扭曲了市场价格,导致市场配置资源的基础性作用无法充分发挥。第三,市场组织未能充分参与调控。除油菜籽和大豆由中储粮委托指定民营企业加工外,我国农民专业合作组织、民营加工和流通企业,很少有机会参与重要农产品价格调控,市场组织的价格调控功能未得到充分重视。尽管国家出台了相关文件,但非国有骨干企业参与调控的寥寥无几。(二)重要农产品价格调控手段运用不尽合理。第一,突出短期性价格调控政策。从近年的实践看,政府收储吞吐政策被广泛运用到多种重要农产品价格调控领域,由于收储和吞吐对市场的直接影响大,效果在短期内容易凸显,所以备受各级政府青睐,大有“一储就灵”的倾向,然而对农业生产、流通基础设施建设等长期性、根本性措施却缺乏重视,导致价格调控往往走过场。第二,缺少需求调控政策的运用。近年来需求快增与供给缓增导致的供需缺口是农产品价格发生波动的基础性因素,需求快速增长部分源于工业化的推进和居民消费能力的提升,但部分也来自不合理的加工需求和货币超发引发的“虚拟需求”,我国农产品价格调控手段主要是供给主导型的调控,对需求进行合理引导和调控的措施较少。第三,地方政府缺乏价格调控手段。对许多地方政府而言,受限于财力等原因,除贯彻执行中央已经出台实施的价格调控政策外,地方政府在重要农产品价格调控上显得手段不多,调控能力不强。第四,收储导致财政负担和进口陡增。近年来我国粮棉油糖猪等重要农产品的政府收储价格越来越高,已显现日韩小规模高价农业的端倪,超过国际价格将逐渐成为常态。国内外差价越拉越大,抬高了加工企业成本,导致低价进口农产品大量冲击国内市场,降低托市政策效果,产生政府储备与进口同步增长的扭曲状态,正在重蹈发达国家早期不限量收储农产品的高财政负担覆辙。(三)部分重要农产品价格调控政策亟待完善。第一,粮食收储和抛售政策不完善。目前粮食最低收购价抛储缺乏合理的上限价格控制,操作的随意性较大,多数时候粮价还未涨到合理程度,政府就大量抛售打压粮价,农民从市场价格回升中得到的实惠有限。最低收购价持续提高固化了市场提价预期,拉大国内国际价差。此外,逐年提高的玉米临时收储价格,加大了饲料企业和玉米深加工企业生产成本,加重了企业负担。第二,生猪价格调控预案仍不健全。生猪调控预案仍以猪粮比价作为主要预警指标,已不能反映近年来人工成本、经营成本迅速上涨的现实。同时,新修订的生猪调控预案规定,当猪粮比价连续一段时间处于一个响应区域内采取必要的调控措施,但这个连续时段没有量化,具体操作的主动性不强。政府收储吞吐力度较小,缓解生猪价格异常波动能力有限。第三,棉、油、糖价格调控的力度不足。棉花、油料、食糖收储不论储备量,还是调控力度都比粮食要小得多。由于调控时机把握不准,收放储的规模过小,或对市场干预不当导致价格信息紊乱,出现“空调”和“超调”现象。同时,棉花、油料、食糖等对外依存度较高的重要农产品价格调控政策出台具有零散性特点,缺乏长效调控机制。第四,蔬菜价格调控缺乏系统性政策。在蔬菜价格调控方面,系统的价格调控政策基本缺位。由于政策内容存在缺陷,导致现实中重要农产品价格调控效果不理想。有关部门公布的农业统计资料删减了蔬菜分地区分品种数据,相关部门对农民蔬菜种植意向缺乏前期调查,不利于菜农生产决策。

  三、国外调控农产品价格的经验

  (一)美国经验

  减少对市场的直接干预。2014年,美国通过新的农业法案,取消直接支付,加强对农户收入损失补贴,就是为了减少补贴对农产品市场价格造成的直接影响。此外依据WTO的划分标准,农产品补贴分为黄箱政策、蓝箱政策和绿箱政策,这3种补贴对市场的干预程度依次降低。美国在近年来逐渐减少了黄箱政策、蓝箱政策,增加了绿箱政策,绿箱政策补贴的依据是:是否是农用土地,而不论其生产状况如何,借此将补贴与农产品的价格、产量脱钩。

  黄箱政策:指根据《农业协议》将对生产和贸易产生扭曲作用的政策,主要措施包括:价格补贴,营销贷款,面积补贴,牲畜数量补贴,种子、肥料、灌溉等投入补贴,部分有补贴的贷款项目。蓝箱政策:指与生产限制计划相联系的直接支付的“黄箱措施”支持。绿箱政策:指政府通过服务计划,提供没有或仅有最微小的贸易扭曲作用的农业支持补贴。——编者注

  多元化的补贴方式。无追索权贷款:1993年《农业调整法》中规定,农场主可向信贷公司按规定标准申请短期贷款,在贷款期限内,如果农产品市场价格高于单位农产品贷款数额,农场主就向信贷公司还本付息;如果低于,农场主以农产品用作偿付信贷公司贷款本息。差额补贴制度:即农民依据差额获得补贴,差额是农产品实际出售价格与政府制定的农产品目标价格之间的差。2002年改为“营销援助贷款”和“贷款差价支付”,二者在本质上相当于“无追索贷款”和“差额补贴”。由于价格补贴制度的明显优势,享受价格补贴的农产品范围不断扩大,如美国2014年在价格损失补贴的范围内加入了玉米、小麦、大麦等14种农产品。

  多样化的调控形式。在20世纪六七十年代,美国部分农产品就开始了契约式生产,其优点是通过契约事先将农产品的价格、产量、品质等进行规定,可有效降低农业生产者面临的价格风险,保障其收入,还可降低农户直接面对市场信息不对称所带来的风险。契约式生产日渐成熟后,发展出了契约生产的高级形式,即期权期货交易。美国农产品的期权期货交易十分发达,已经可以左右相关农产品的市场价格。美国农业保险制度亦日趋完善,通过修改农业法案增加两种保险产品即补充保障选择和浅层次收入保障计划。补充保障选择是以当地县平均单产或收入为基础,如果县平均收入的86%高于生产者购买的保障收入的比例,则被保险者可获得二者之间差额的赔偿额。浅层次收入保障计划仅适用于高地棉生产者,因为这类生产者在价格损失和农业风险保障范围之外,生产者即可单独购买,也可同时购买其他联邦保险计划。理赔仍以县收入为基础,当损失发生在高于预期收入的10%且低于预期收入一定比例(最高30%)的区间内时,被保险者可获得赔付。美国还有无保险作物援助项目,用以补充作物保险没有覆盖的情况,针对的是天气原因造成的损害,通过该项目还可实现农业巨灾风险保障等。美国于2008年颁布的《食品、保护与能源法》中首次采用了平均收入可选计划(ACRE),主要针对当农产品大面积歉收时,尽管价格走高但仍可能造成农民收入降低的情况,政府对农民减少的收入给予补贴。

  法律保障。《凯普—伏尔斯蒂德法》确立了“农业垄断豁免”制度,即各类农业生产者可以协会、企业等组织形式在生产、经销活动上统一行动,甚至共享经销机构,而不以反垄断对其进行规制。《鲁滨逊—帕特曼法》明确禁止价格歧视,而《谢尔曼法》及其配套法律旨在防止垄断。在监管机构上,美国主要以联邦委员会及司法部反托拉斯局通过对价格垄断和违反竞争法律行为的查处对农产品价格实施监管。

  反应机制灵敏。一是加强对农业生产者及居民消费者的保护。对农民采取给予收入保险、鼓励多样化经营、信贷管理、外出就业管理等措施;对消费者则制订各种计划,如学校早午餐计划、新鲜蔬果计划等,用以保障基本食品的供给。通过这些措施,在价格短期突然震荡时,农民和消费者都有一定的抵御能力。二是加强价格观测。设置专门的部门对农产品价格进行跟踪观测,对于可疑价格变动展开分析,及时为相关部门提供建议和意见。三是粮食储备保障。美国农业生产产值高,但为了保持充足的粮食储备,往往在价格走低的情况下,也采取维持高产量的做法。因而在需求高涨时有相应的库存投向市场以稳定价格。

  (二)日本经验

  稳定农产品市场供给的管理价格制度。米价支持政策是日本最主要的价格支持政策。2004年日本通过《粮食法》修正案,大米流通进一步放开,政府基本上放开了储备以外的大米的购销,设立了全国米谷交易与价格形成中心。

  价格制度。最低价格保证制度。该项价格调控政策主要针对麦类、甜菜、甘蔗,薯类等农产品。其法令依据是《粮食管制法案》和《农产品价格安定法》。它以自由市场为前提,保证生产者价格维持在一定水平上。其方法是由政府规定该类产品的最低价格标准,当市场价格低于所规定的最低价格时,则按照规定的最低价格收买,以促进市场价格的逐步回升。比如麦类价格称为“标准出售价格”,是参照大米的消费价格测算的,大部分是由政府购入和卖出的;甜菜和甘蔗的行政价格称为“最低生产价格”,是根据“农业平价指数”的上升率以上年度价格计算的。不同产品的政策执行主体有所差异,以甜菜和甘蔗为例,其最低价格保证制度是通过“蚕丝砂糖类价格安定事业团”进行操作。价格抑制制度。其法令根据是《畜产品价格等安定法》和《加工炼乳生产者补助金等暂定措施法》。该项制度是对“指定乳制品”实行的价格管理制度,以自由市场为前提,对乳制品设置“安定指标价格”,当指定乳品价格降到指标价格10%以下时,由畜产振兴事业团购进,反之,当价格上涨超过指标价格的4%时,由事业团卖出持有的指定乳制品,无存货时则进口。安定带价格制度,是日本对肉类、生丝、蚕茧以及一部分乳制品实施的价格制度。这一制度的法令依据是《畜产品价格安定法》和《蚕丝价格安定法》。方法以自由市场为前提,政府规定该类农产品价格的上下限,如市场价格超过或低于这个幅度时,则由政府有关机构通过买卖操作来稳定价格。此类农产品的上下限,每年3月由日本政府根据该产品的上年度供求状况以及新年度的供求预测等情况确定。生产者补给金制度。随着日本牛肉和乳制品市场的开放,日本国内牛肉和乳制品价格受到巨大冲击,进而导致肉牛和奶牛价格持续走低,为防止养殖者利益受损,日本开始对肉牛和乳牛养殖者实施生产者补给金制度。该制度为生产者设定了保证基准价和合理化目标价格,当市场价格高于保证基准价格时,养殖户不会得到补贴;当肉牛平均售价位于保证基准价格和合理化目标价格之间时,按照保证基准价格和肉牛平均售价之间的价差发放生产者补给金,这部分费用由国家承担,农畜产业振兴机构负责发放;如果市场价格低于合理化目标价格,生产者补给金的发放则分为两部分,一部分由国家财政赔付,余下部分则由行业协会的基金财团进行支付。政府进口转售制度。对于大量进口的农产品,日本政府实行的是政府进口转售制度,以避免国际农产品价格对国内的冲击,同时还以转售中的盈利作为其农业补贴政策的资金来源。以小麦为例,日本市场上小麦需求的90%需要依靠进口,仅10%通过国内生产。为稳定国内小麦市场价格并保护国内小麦产业,日本政府通过委托大型粮食流通商,从国际市场上买入小麦,然后再在国内市场以较高价格卖出,其中差价除部分作为政府管理事务所用以外,其余作为支持国内小麦生产者的小麦产业振兴计划补贴资金来源。日本政府国内小麦转售价格主要由3部分组成,分别是国际市场购买价格、进口成本费用和盈余。该政府转售价格每年2月和8月修改两次,其中国际市场购买价格为过去6个月进口价格的平均值,使得国际市场价格的波动得到很好的平抑。调整金制度。日本政府十分重视砂糖产业,实施了调整金制度支持国内甘蔗、甜菜生产者和砂糖制造业发展。日本国内制糖业生产成本很高,其甜菜价格是进口甜菜的11.9倍,甘蔗国内生产价格是进口价格的5.4倍,糖料作物种植面积为8万公顷,主要分布在鹿儿岛和北海道等地。因此,日本国内的砂糖主要来自于进口,通过对制糖企业收取调整金支持国内糖料生产者生产。日本精制糖企业和异性化糖生产企业通过进口澳大利亚和泰国的制糖原料进行生产,由于进口糖原料通常价格较低,农畜产业振兴机构负责向这些企业征收调整金,并上交国库,再由国库将补贴金发放回农畜产业振兴机构,由该机构向鹿儿岛、冲绳等地的糖料作物生产者发放补贴,并且也将部分补贴发给国内甘蔗和甜菜制糖企业,让进口糖和国产糖价格尽量接近,保护国内糖料生产者利益。

  市场价格事后修正型价格调控政策。交付金制度。其法令根据有《畜产品价格安定法》、《加工原料乳生产者补助金等暂定措施法》以及《大豆、油菜籽交付金暂定措施法》。主要针对大豆、油菜籽和乳制品等加工原料。政府规定该产品的一个基准价格,当市场价格低于此基准时,由政府将两者的差价补偿给生产者。安定基金制度。主要针对蔬菜、肉用育肥牛、鸡蛋、加工用果品。生产者团体通过组织化的生产上市调整以稳定价格。调整对象农产品的价格低于一定水准时,其差额的一部分由生产者等缴纳的专用基金进行补助。补助金国家财政给予补助,是适用对象最多的价格政策。

  削减黄箱政策,限制补贴对象的区域种类。如进行蔬菜补贴时,要求补贴的对象是指定产区内的指定蔬菜,同时要求是大规模销售主体面向批发市场所销售的蔬菜。在对指定蔬菜进行补贴时,将蔬菜价格下降的情况区分为3种。当价格下降不超过平均价格的10%时,属于市场价格的正常波动,农户通常具有相应的抵抗能力,因此不做任何补贴;当价格下降超过10%-40%时,进行部分补贴,依照跌幅情况分3个等级进行补贴;当价格下降超过40%的时候,对农户给予特别补助津贴。

  多种类补贴政策。如最低价格保护、价格差额补贴、价格平准基金制度、农业灾害补贴、农业机械设备补贴、农业基建补贴等。其中最低价格保护,当农产品市场价格低于最低价时,享受该制度的小麦、马铃薯等可被政府不限量收购。而价格平准基金制度本质上与差额补贴无异,在市场价格下降的情况下对农业生产者支付与目标价格的差额,不同的是该价格差额是由价格平准基金支付。价格平准基金依照农产品种类的不同分别由国家、农业协会、农业生产者按不同比例出资建立,其中国家负担主要部分。这些补贴政策为日本农产品价格稳定张开了一个立体的保护网。此外,日本还注重对政策的落实情况进行总结,及时进行效果分析,并向社会反馈信息,对日本农业的发展发挥了积极作用。

  契约式生产方式。如为稳定蔬菜价格,日本实行了订单合作制度,即蔬菜生产大户直接与食品加工销售企业、餐饮企业签订定量定价的购销协议,跨过中间环节,实现蔬菜交易。为推进订单合作,帮助生产者减少订单履约风险,日本政府建立了相应的补贴制度,如果农户因为遭遇自然灾害而不能按约交付,可通过购买等其他方式获得蔬菜用以履约,政府则按照市价与协议价之间差额的一定比例进行补贴,该补贴比例较高,一般在70%以上,高的可达90%。另外日本还对重要农产品价格调控采取分类管理,品类不同适用不同的调控政策。如对猪肉的政策主要是稳定价格,对于鸡蛋、部分种类的蔬菜、果品则实行价格风险基金制度等。

  多部法律规范相互配合。主要是以《物价统制令》为基础,辅以《禁止垄断法》、《不正当竞争防止法》来保证农产品市场的规范、健康运行。在日本涉及农产品监管的机构既有具有行政属性的物价局和物价问题阁僚会议,又有具有准司法性质的公正交易委员会独立行使监督权。

  针对价格极易发生波动的农产品实施应急管理。如针对蔬菜价格下降,根据不同的程度,采用延缓销售并补贴以及转加工销售并补贴的政策,其中的补贴主要针对延缓销售时产品价值减损及转加工时先期投入损失的补贴;但如果蔬菜价格大幅上扬,则对产品在价格上涨前上市的生产者给予补贴。

  (三)英国经验

  农业补贴方式及水平。经费来源:一是欧盟共同农业政策返还,二是英国本国农业补贴支出。其中,来自欧盟的返还占绝大多数,比重约90%。补贴项目:与生产挂钩的补贴主要包括:作物补贴,包括耕地补贴和其他作物补贴(蛇麻草、草本作物种子补贴、大麻和亚麻补贴、坚果面积补贴、热量作物援助和蛋白质作物补贴);动物补贴,包括牛肉特殊补贴、哺乳奶牛补贴、屠宰补贴、老牛处置补贴(2008年12月31日取消)、牛肉包膜补贴、苏格兰肉牛补贴、绵羊补贴、绵羊包膜补贴、其他动物补贴;奶业补贴,包括奶业补贴和附加奶业补贴;税收减免,主要是奶业税收减免。随着共同农业政策改革的推进,与生产挂钩的农业补贴项目逐渐减少。

  非与生产挂钩的补贴包括:单一支付计划,即以面积或历史补贴额度为依据对农场进行一次性补贴。农业环境计划,包括环境工作补贴、农村工作补贴、土地管理合约补贴、乡村管理补贴、有机农场补贴、环境敏感区补贴、具有特殊科学价值区和站点补贴等。脆弱地区支持计划,包括威尔士的TirMynydd、北爱尔兰补偿性津贴计划、苏格兰支持计划和英格兰山地农场津贴计划。对在土地条件较差的如高山地的农场以及改进农业工艺等也有奖励。动物疾病补偿(为控制动物疾病强制宰杀赔偿)。粗放式放养补贴。农村发展补贴,主要是对农业基本建设(如土地改良、田间供排水设施等)提供补助金以改善农业生产条件,提高生产力,使农民在保障食物供应的同时维持与其他行业劳动力相当的收入水平。休耕补贴。其他补贴,包括1997-1999年的季节性调整补贴、2007年的英格兰附加的山区农民补贴、威尔士羔羊补贴、苏格兰母羊补贴、苏格兰绵羊福利补贴等。

  农业补贴种类。2005年英国实施单一支付计划后,农业补贴划分为三部分:即原来的农业生产补贴被分成现在的农业生产补贴和单一支付补贴两部分。第三部分为农业环境补贴及其他补贴。从2008/09年度平均每个农场获得的补贴来看,单一支付补贴占农业补贴比重最高,达79.2%,农业生产补贴占1.7%,农业环境补贴及其他补贴占19.2%。单一支付补贴和农业生产补贴不再细分为各品种补贴,农业环境补贴及其他补贴结构不变。总体来看,英国农业补贴中与农业生产相关的补贴有所减少,农业环境补贴持续增加。

  补贴占产出的比重呈下降趋势。自2005年单一支付计划实施以来,农业补贴占产出的比重由2005/06年度的19.38%下降到2006/07年度的19.18%,2008/09年度这一比例继续下降到16.31%。其中,农业生产补贴显著下降,平均每个农场获得的农业生产补贴由2005/06年度的1953英镑下降到2006/07年度的493英镑,2008/09年度又减少到550英镑。平均每个农场获得的农业环境补贴由2005/06年度的3534英镑增加到2008/09年度的6406英镑,年均增长22%。单一支付补贴近年来变动不大,2005/06年度每个农场得到22426英镑,2006/07年度增加到24080英镑,2007/08年度减少到23948英镑后2008/09年度又增加到26440英镑。从农场类型看,粗放型养殖农场获得的补贴占农场产出比重最高,其次为谷物农场、混合农场、专业养猪农场、园艺农场和专业禽类农场。除专业养猪农场、园艺农场、专业养鸡农场的补贴占产出比重略有上升外,其他类型农场补贴比重均出现不同程度下降,其中低地粗放型养殖农场、谷物农场、混合农场下降最快。总体而言,农业生产补贴大幅下降,农业环境补贴有所增加,单一支付补贴变动不大。

  补贴实施机构。英国农业补贴中来自欧盟的部分是由英国农村支付署完成的,农村支付署是欧盟委任的唯一支付机构,也是英国环境、食品和农村事务部下属的执行机构。其负责执行欧盟共同农业政策计划中的支付工作及英国政府在英格兰地区的农业补贴支付。另外,英国的地方农业机构如威尔士民族大会、北爱尔兰农业及乡村发展部、苏格兰政府农村支付和监察董事会都分别保留了执行在该地区的计划管理和承担本国财政农业补贴支出的职能。按照共同农业政策框架,农村支付署每年大约支付农民和商人20亿英镑,涉及约60个规模不等的支付计划。其中,单一支付计划每年收到约10万份申请,支付金额占共同农业政策总支出的81.5%。一些小规模的贸易计划收到约10份申请,总额仅l万英镑。除直接管理共同农业政策下的60个支付计划外,农村支付署还负责其他一些组织的30项支出计划。

  农村支付署成立于2001年10月。负责共同农业政策框架下的单一支付计划、国内市场计划(包括奶产品、作物、水果和蔬菜)、对外贸易措施(出口补偿、进出口许可)和牛奶配额,同时也对农场、屠宰场、制造厂、港口、机场及市场进行监察以确保农业支出的有效性。——编者注

  补贴实施机构。英国农业补贴中来自欧盟的部分是由英国农村支付署完成的,农村支付署是欧盟委任的唯一支付机构,也是英国环境、食品和农村事务部下属的执行机构。其负责执行欧盟共同农业政策计划中的支付工作及英国政府在英格兰地区的农业补贴支付。另外,英国的地方农业机构如威尔士民族大会、北爱尔兰农业及乡村发展部、苏格兰政府农村支付和监察董事会都分别保留了执行在该地区的计划管理和承担本国财政农业补贴支出的职能。按照共同农业政策框架,农村支付署每年大约支付农民和商人20亿英镑,涉及约60个规模不等的支付计划。其中,单一支付计划每年收到约10万份申请,支付金额占共同农业政策总支出的81.5%。一些小规模的贸易计划收到约10份申请,总额仅l万英镑。除直接管理共同农业政策下的60个支付计划外,农村支付署还负责其他一些组织的30项支出计划。

  补贴流程。欧盟委员会的每项计划都是由一系列复杂的欧洲共同市场规定支持的。如果不遵循这些规定,欧盟委员会可实行财政修正,这将使英国纳税人蒙受损失。因此农村支付署制定了正规的程序按照欧盟委员会的规定来管理和执行各项计划。每年由各农场主向农村支付署申请填报补贴表格,表格内容包括土地面积、种植作物品种及面积数量、畜牧养殖品种及数量等。农村支付署按补贴政策、标准进行审核后,将农业补贴资金直接拨付到农场主的银行账户上。为保证申报材料的真实性,农村支付署每年按农场主数量的一定比例进行抽查核实。

  (四)澳大利亚的经验和做法

  发达的农业合作经济组织。澳大利亚农业合作经济组织数量众多,有全国性的也有地区性的,有行业性的也有某一特定农产品的,它们在代表和维护农场主利益、组织农产品生产销售、传递市场信息、推动政府完善农业政策等方面发挥着重要作用,实现了农场主的高度组织化。在粮食流通方面,澳大利亚设有粮食协会,代表全国6万名粮食生产者,下设小麦、大麦、油料和豆类粮食4个分会。小麦分会即小麦局,虽然目前仍是小麦的主要销售商和惟一出口商,但自1989年由政府机构转型为股份公司后,在很大程度上已发展成为一个代表农场主利益的粮食流通合作组织,主要表现在以下3个方面:一是通过国内外金融机构筹措粮食收购资金,以确保及时足额支付农场主售粮款;与农场主签订远期购销合同,以帮助农场主规避市场风险、获得最大收益。二是根据国际市场需求状况,就小麦品种问题向各州政府提出建议,引导农场主调整生产结构和种植品种。三是按照股份合作制原则,在各州组建粮食储运公司(股权属于生产粮食的农场主),为农场主提供最好的粮食收购、储运等服务。储运公司按照合理布局的要求在各州粮食主产区设立收购站点,以方便农场主就近出售粮食;对收购的粮食进行严格的质量检验,分品种、分等级贮存;按照销售合同和供货要求将粮食集中装运出口或运往国内其他地区,暂时卖不掉的粮食则用粮仓贮存起来,待市场粮价看好时出售。储运公司以保本微利为原则,实现了对粮食收购、贮存、运输和销售的规模化经营,将农场主与国内外市场有机联结起来,大大降低了粮食收贮、运输和销售费用,使农场主得到更多实惠。

  建立先进的粮食贮运系统。澳大利亚的粮食贮存和运输技术居世界领先地位,拥有一个主要由昆士兰、新南威尔士、维多利亚、南澳大利亚和西澳大利亚等5个州级粮食贮运局组成,大约能连接900个地区收购点的粮食中心控制贮存系统。中心控制贮存系统具有2700万吨粮食的永久性贮存能力,接近澳大利亚1年的粮食产量,其中地方5个州贮存能力达1800万吨,港口贮存能力600万吨,其他贮存能力300万吨。当永久性贮存能力不足时,中心控制贮存系统还能增加1000万吨临时性贮存能力。5个州级贮运局彼此独立,各自负责本州的粮食贮运工作,均建立了通过公路、铁路与外运港口相连接的收购、运输网络,可向环绕全澳的17个沿海港口输送粮食,有的还与一些地区性小港口相连。由于整个系统粮食贮存量大、运输力强,且运行方式灵活,有力地保证了粮食市场流通的有序、高效,对于稳定粮食市场价格、促进粮食出口发挥了重要作用。

  严格的产业链标准。对粮食实行从生产到收购、贮存、装运、出口直至最终用户的全过程、全方位质量控制。政府制定了一套完整的小麦收购质量标准,在湿度、测试重量、杂质、虫害等方面都作出了一系列严格限定。农场主交售小麦时,各个收购点都会对小麦质量进行全面的分析检测,并对所有装运销售的小麦质量进行密切监控;小麦在中央控制贮存系统入库时,要按品种和蛋白质含量等标准进行产品分类;在出口时,政府的检疫部门要对小麦进行虫害、污染和农药残留等检查,确保按照国际国内厂商的需求提供高质量粮食。

  建立健全粮食管理法律体系。一是有一整套关于粮食机构设立、职能等方面的法律法规,条文规定明确具体,可操作性强,使政府机构、企业和科研单位有法可依。例如,粮食科研机构有“粮食研究与开发法”,生产者组织有“全国农场主联合会法”,农村综合发展有“乡村调整计划法”等。二是有一系列规范粮食市场经营行为的法律、法规。一般情况下,政府不采用行政手段直接干预粮食市场,而是主要通过法律、法规的制定和调整来规范市场行为。如:粮食储运有“储运经营法”,小麦销售有“小麦市场法”、大麦销售有“大麦市场法”等。三是严格按法律、法规办事。法律体系健全并得以有效实施,保证了粮食市场正常运行,促进了粮食产业的健康发展。

  大力加强农业科技研究和推广。澳大利亚拥有先进的农业科研及应用推广系统,其旱作农业、育种、畜产品加工等技术和农产品出口质量均享誉世界。澳大利亚的农业科研系统由三部分组成:一是联邦科学与产业研究院,主要从事农业基础性理论研究,其研究经费的2/3来自于联邦政府,1/3来自于国内公司和国外用户;二是联邦及各州农林渔业部的研究和推广机构,主要致力于农业科研成果的开发应用,研究经费的一半来自于政府,另一半来自于合作公司;三是高等院校,主要面向市场开展科研合作、推进农业适用技术产业化,研究经费大部分来自于合作单位。尤其值得注意的是,近年来各类农产品加工企业、私营技术咨询公司也直接进入市场为农场主提供技术服务、供求信息,像小麦局由过去官办公司转变为股份公司后,也加大了农业科技应用研究力度,专门设立谷物技术研究院以及农产品科技公司,从事粮食质量研究和技术服务工作,具体包括谷物质量分析、食品营养服务、最新产品研究开发、谷物质量和食品技术培训等。这样,农业科研成果不再主要由各级政府部门进行推广,而是通过各种科研机构、技术咨询公司推广到农场主,农场主获得了比过去更直接、更便利的技术服务,效果也更加明显。

  多种应急预案措施。在出现垄断等不正当竞争行为时,政府通过发布命令、实施罚款等,对市场进行行政干预,以促进公平竞争,维护正常的价格秩序;在发生严重自然灾害时,政府通过采取减免税收政策,帮助农场主渡过难关;在农业生产效益严重下降时,政府通过提供新产品、新技术开发服务和免费培训等,积极帮助农场主调整生产结构或转行。

  (五)欧盟经验

  粮食价格管理。当市场粮食价格比目标价格低10%-15%(干预价格)时,欧盟将按干预价格收购过剩农产品,以稳定市场价格。同时为保证欧盟市场不受国际市场粮价波动影响,欧盟还规定了粮食进口价格标准,凡进口粮食到岸价格低于进口价格标准,征收差价税,以保证成员目的粮食价格,不受外部倾销的冲击。

  对水果、蔬菜市场的价格管理。欧盟对主要蔬菜及水果规定基本价格和购进价格。如花菜、西红柿购进价格为基本价格的40%-50%等。如以上价格水平在市场上找不到买主,产品将退出市场。生产者将得到一定系数的购进价格的补偿。退出市场的商品将分配给慈善组织或学校儿童或用作动物饲料等。

  在市场出现危机时启动特别干预程序。如谷类市场,若欧盟国家的某些地区市场价格跌落,低于或可能低于干预价格时,欧盟即实行配额管理,对成员国产量超过配额的部分处以罚款。

  单一支付计划为主要内容的直接支付手段。近年来,欧盟推出了公开干预和特别干预等政策工具:前者实质上是要求欧盟相关组织适时制定政府指导价(相当于最低保护价),生产者销售价格不得低于规定的指导价,市场价一旦低于指导价,政府即买进相关农产品;后者主要是在农产品市场出现突发事件时才启动。另外,欧盟还实行进口临界政策:若进口价格低于临界价格,或数量高于临界数量,欧盟将启动额外进口税,保护欧盟内部价格不受严重影响。

  四、改善农产品价格调控的建议

  为改善农产品价格调控,专家纷纷建言献策,主要是:加强市场需求引导的政策力度。相关部门要做好政策调控,为农产品市场创造良好的价格环境。此外,汇率政策对农产品的价格波动也会产生较大影响,调控汇率相关政策要综合考虑农产品价格波动情况和经济发展状况。促进现代农产品流通体系建设。第一,加强农产品流通的宏观调控。通过转变政府职能提高政府在农产品流通体系中的服务意识,完善有关农产品政策制度,为农产品价格稳定提供更好的公共服务环境和政策依据。第二,通过政府扶持,争取建立更多的流通组织。逐步推进相关合作社的市场化和专业化发展,让骨干农业企业起到示范带头作用。第三,完善农产品的基础设施建设,政府应投资兴建农产品流通设施,完善现有基础设施。落实对农产品价格差异化管理的精准性。第一,针对大豆、花生等弹性较小的农产品和生活必需品调控时主要针对提高产品质量,保证充足供给。第二,针对具有周期性波动的农产品(如肉类、禽类和蛋类农产品)要注重保证供给的平稳性,稳定库存、优化供给和需求是调控的有效方法。第三,针对果蔬农产品要研究替代产品的生产,探究农产品保鲜办法,保证市场价格稳定。完善农产品市场信息平台,确保信息顺畅。一是加强农产品信息交流平台建设,培养农产品市场参与者特别是农民对信息的收集和分析能力。二是加强对农产品价格信息的预测,规避农产品价格剧烈波动带来的损失,可充分利用农产品期货市场,使其起到发现价格信息和规避价格波动的作用。(王璨璨)

 
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