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环保税落地:影响、借鉴及建议

2017-02-13 10:40   来源:京信网

  2016年12月25日,《中华人民共和国环境保护税法》在十二届全国人大常委会第二十五次会议上获表决通过,并将于2018年1月1日起施行。至此,酝酿近十年的环境保护税正式落地。

  一、开征环保税的目的和意义

  弥补制度不足。随着我国环保力度的不断加大,完善环保税收体系刻不容缓。专家指出,目前,我国的税收体系缺乏专门用于环境管理的税种,资源税、消费税、城市维护建设税等被认为是环境税,但设计初衷大都不是为了环境管理。国外普遍开征的汽车燃料税、能源税、噪音税等税种基本没有设立,它们的缺位既限制了破坏环境行为的调控力度,也弱化了税收的环保作用。此外,现有涉及环保的税收政策中,有关规定不合时宜,对环境保护的调节力度不足。我国的环境管理收费制度,如排污收费、矿产资源补偿费和矿区使用费等,普遍存在刚性不足、征收范围偏窄、收费标准偏低等问题。

  专家指出,资源税纳税人缴纳的税额主要取决于资源的开采条件,而与资源开采的环境影响几乎无关,无法有效引导和监督开发者合理利用自然资源。同时,征税范围过窄、计税依据不合理等缺陷,都制约了其环境保护作用的有效发挥。消费税虽然进行了调整,将石油制品和木制一次性筷子、实木地板纳入了征收范围,但未把煤炭和主要大气污染源纳入征收范围。城市维护建设税始终处于附加征收的地位,缺乏独立性、收入规模小,容易导致税负不均,使负担与受益脱节。——编者注 

  重构经济发展模式。过去,在地方政府招商引资的恶性竞争中,“环境容量”曾被长期当作招商引资的筹码,企业应当承担的环境污染成本被转移。地方政府协助污染企业落地,同时对污染物的排放卵翼庇护,这是当前环境恶化的重要制度根源,同时也推高了过剩产能,进而加剧世界经济不均衡,导致部分国家对我国的产能问题、倾销问题不断施压。专家认为,在这种背景下,开征环保税将是一个重要的开始,该由企业担负的污染成本重新由企业承担,这是良性市场秩序回归的标志,也是我国摆脱高污染高能耗的经济模式、走向创新型经济的开始。

  二、开征环保税的影响分析

  环保税可看作环境经济政策的2.0版。专家认为,其将产生一系列积极影响:

  倒逼企业治污减排,推进全局性经济转型。“环保税”仍以现行排污收费标准为基础设置税额标准,增加了企业减排的税收减免档次,并将由税务机关征收,增加了执法的刚性。原来欠费拒缴只是一般的催缴与处罚,费改税后,偷税漏税、拒缴税款污染将被追究刑责,增强了企业对环保法的遵从度,污染重则负担重,多排放则多纳税。可以预见,“环保税”制度实施后,排污企业将从被动治理向主动治理转变。

  有利于地方增加环保投入。现行的财政体制是实行中央和地方1:9分成,考虑到地方政府承担主要污染治理责任,为调动地方积极性,环境保护费改税后,拟将环保税全部作为地方收入,中央不再参与分成。同时,鼓励地方上调收取标准。地方政府通过弹性掌握“环保税政策”,将在治污投入上积累更多的可用资金。预计“费改税”后,各地可用于治污及生态文明建设的资金与硬件投入将大幅增加,如农村地区的污水处理设施及其配套污水管网建设有望得到较大改观。

  有利于促进绿色发展与生态文明建设。从宏观的角度来说,“环保税”使得污染成本内部化。诸如基础资源价格、工业用地价格、资金价格等都将牵一发而动全身,各项改革都将一一跟进,市场秩序将得到正本清源。对各级地方政府来说,“环保税”时代的到来,将更加有力地推动环保优先、生态先行战略的实施,促进增长与转型、经济与生态、建设与民生的良性互动,打造生产发展、生活富裕、生态良好的绿色发展样本,使生态资源优势成为发展最大优势。同时,有利于构建促进经济结构调整、发展方式转变的绿色税制体系,有利于规范政府分配秩序,优化财政收入结构,强化预算约束。

  环保产业全面收益,高耗能产业将受影响。环保税的推出将对整个行业产生重大推动作用,一方面有利于上游产业的优胜劣汰,加速僵尸企业退出,实现资源优化配置;另一方面随着全社会环保投入积极性的提升,企业减排意愿加强,环保投资将加速,环保企业将受益匪浅。与此同时,火电、钢铁、水泥、电解铝、煤炭、冶金、建材、化工、石化、制药等重点污染行业将受显著影响。

  三、国外征收环保税的经验借鉴

  美国:美国国会在1971年引入在全国范围内对向环境排放硫化物征税的议案,并在1987年建议对一氧化硫和一氧化氮的排放征税。随后逐步将征税手段引入环保领域,形成了一套较为完善的环境税收制度。主要包括对损害臭氧的化学品征收消费税和存放税,对石油及其制品征收泄露税及使用税以及固体废弃物处理税或处理费等。除联邦政府的税收外,各州还可根据自身情况征收相关的环境税,其中与汽车使用相关的税种最多。纳税人包含联邦到地方各级政府、企业以及普通消费者。美国的环境税由税务部门统一征收上缴至联邦财政部,再由财政部将税款分别纳入普通基金预算和信托基金,信托基金还下设超级基金,由美国环保局负责管理,主要用来专门服务于专项的环保事业。在遵守联邦政策的前提下,州政府还可根据情况制定有利于地方环境可持续发展的税收优惠政策,以便激发企业和个人参与环保的积极性。

  日本:从2012年10月1日起,日本开始对石油、天然气等化石燃料征收“地球温暖化对策税”,即环境税。所征环境税将主要用于节能环保产品补助、可再生能源普及等。环境税由使用化石燃料的日本各电力公司和燃气公司支付,但最终将通过油价、电费和燃气费转嫁到消费者头上。当时日本环境省预计,开征环境税后,到2016年,每个家庭每年的能源开支将因此增加1228日元(约合15.8美元)。

  日本政府2012年3月新设环境税,从10月起开征。现阶段环境税征收标准分别为每千升石油或每吨天然气、煤炭250日元(约合3.2美元)、260日元(约合3.3美元)、220日元(约合2.8美元)。2014年度和2016年度还将分阶段提高征收标准。到2016年度,每年可征收环境税2623亿日元(约合33.7亿美元)。——编者注 

  法国:法国与环保相关的税种不少,石油产品消费税、碳税、能源税、运输税、污染税和资源税等。法国环境税的第一大税种为能源税,2008年,法国能源税的收入占其环境税总收入的68%。运输税收入占环境税总收入的27%,包括交通税、车辆登记税和公司汽车税等。自2008年以来,法国又有超过40项的环保措施变成法律,旨在鼓励社会、企业、公司承担更多的环保责任,对环保和可持续发展做出贡献的企业予以减免税收的奖励。比如在能源方面,法国鼓励可再生能源产业的发展,对于装备有光能发电系统的建筑减免其物业税,特别是对于应用可再生能源产业设备超过12个月的企业;在车辆和运输税方面,制定了新的车辆购买奖励和处罚系统,对重型货车征收环境税,修改了公司汽车税率等。法国环境税的税率和税基会随着排污项目不同和时代的发展而变化。按污染要素和污染程度实行多重收税和差别收税,但同时又注重对其工业竞争力的保护。一方面引导消费,保护环境,另一方面鼓励创新,积极开发和使用新能源。法国环境税由中央和地方政府共同征收,税收收入共同支配,但都专款专用。对于全国性的污染项目由中央和地方共同征收。而对于地方性污染项目则由地方政府征收。

  英国:近年来,在绿色环保政策的导向下,英国开征了几种主要环境税:气候变化税(CCL)、机场旅客税(APD)、机动车环境税、购房出租环保税、垃圾(填埋)税(LFT)、垃圾桶税、石方税(AL)等。机场旅客税(APD)由航空公司或票务代理公司在向旅客出售机票时代收,其税率的高低取决于行程距离以及乘客所选择的舱位。至2010年11月1日以后,6000英里以上达到85英镑。为促进对倾倒在地上或地下(垃圾填埋场)的废物——垃圾进行处理和回收,从1996年10月1日开始对居民垃圾征收垃圾(填埋)税。最初税率为每吨7英镑。英国对垃圾分三类:一是一般垃圾。二是低税率垃圾(即惰性废物),英国财政部正在协商“惰性废物”的定义,即虽然不能直接回收利用,但经工业处理可化解降低污染。三是免税垃圾(可以直接回收利用的垃圾)。对惰性废物的垃圾(填埋)税适用较低税率,每吨2.5英镑。

  英国自2001年4月1日起开征气候变化税。气候变化税向特定能源(主要是电力、天然气、液化石油气和固体燃料)的供应者(主要供应给工业、商业及公共部门)一次性征收。气候变化税税率为从量计征,其中,电力每千瓦时0.43便士,天然气每千瓦时0.15便士,石油液化气每公斤0.96便士,其他燃料(如焦炭和半焦炭的煤或褐煤、石焦油等)每公斤1.17便士。——编者注 

  德国:德国拥有世界上最完备、最详细的环境保护法律体系,联邦及各州的环境法律、法规有8000部,还实施了约400个欧盟的相关法规。德国的环境经济立法有三个特点:一是立法时间早,与其他发达国家比,德国的环境经济立法普遍提前三至五年,与发展中国家相比则普遍提前十年以上;二是意识先进,德国不仅较早地将环境内容写入《基本法》,也较早意识到了用经济杠杆调节发展与环保的关系,而且也较早地提出了一些新概念、体系并以法律的形式加以鼓励或调节,如循环经济、可再生能源等;三是范围广阔、规定细致,这样不仅可以做到有法可依、有法必依,也将钻法律漏洞的可能性降到最低。

  俄罗斯:俄罗斯的环境税完全参考欧盟税法,依据俄罗斯的实际情况来征收。比如电力行业征收0.04%,燃料工业行业征收0.05%、有色冶金行业征收0.1-0.12%。俄罗斯征收环境税更多的是基于财政或资源使用的考虑,并未给予环保产业特别的优惠政策。

  澳大利亚:澳大利亚在环境税的征收方面覆盖比较广,包括水污染税、噪音税、固体废物税和垃圾税等。除交税外,澳大利亚还通过减税保护环境。比如,为保护近海生物多样性,对于远洋捕鱼的获益推出税收优惠。加拿大对一次性固体饮料容器征费并收取押金。在销售饮料时,向消费者征收环保费并收取一定押金。每个瓶子的征税额度从0.05-0.30加元不等,到归还空瓶时退还押金,环保费留存,用于对一次性饮料容器的处理。

  爱尔兰。爱尔兰为减少白色污染,对每一个塑料购物袋征收约13美分的税。所收资金全部交由新成立的环保基金用于环境保护项目。实践表明,这种做法对遏制白色污染非常有效,塑料袋使用量骤降了90%。

  四、推进环保税征收的建议

  为推进环境税征收顺利实施,各界纷纷建言献策,主要是:一是环境税要与其他环境政策加强配合。如税收手段与管制手段的配合、税收手段与收费手段的配合。西方各国的环境税中普遍包括了与环境有关的各种专项收费和使用费,其原因是“费”的简便易行和灵活。二是应加快探索排污市场的补偿机制。因为污染现象通常是跨区域的,即建立一种区域间的生态补偿方式,以此解决不同行政辖区之间的交互污染问题,在一个类似自由交易的市场环境中,有利于各区域之间通过污染权交易、自然资源产权划分和产权交易等方式来协调区域之间资源、利益和发展机会的分配。三是对环保税收入专款专用。所纳税款全部用于与改善环境有关的活动,或用到受新税种影响最大的群体身上,有助于新税种获得支持;在环境税还处于起步阶段、税率较低、结果无法达到较为理想的环境目标的情况下,专款专用制度有利于改善环境。四是出于加强环保执法的效果与效率的考虑,应加快环保垂直化管理改革。(龙新勇)

 
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