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我国《价格法》实施的成效、问题及建议

2017-01-24 15:14   来源:京信网

  1998年施行的《中华人民共和国价格法》确立了主要由市场形成价格的机制,在明确经营者可就绝大多数商品和服务自主定价的同时,也赋予了政府对于价格的宏观调控权。但在18年的实施过程中也暴露出一定问题,需进一步修改完善,以适应我国市场经济规律,依法推进价格改革。

  一、我国《价格法》的实施成效

  建立了以《价格法》为核心的价格法律制度。从法律体系上来说,我国建立了以《价格法》为基础和核心,以《价格违法行为行政处罚规定》、《价格行政处罚程序规定》等法律法规、部门规章和地方性法规为配套和补充,以《合同法》、《反不正当竞争法》、《反垄断法》等法律为保障的价格法律制度,涵盖了价格主体准入、交易及竞争行为和退出机制、监督救济机制的全程价格行政监管。 

  促进了政府定价的规范化,提高了政府定价的科学性。根据《价格法》要求,政府在定价过程中引入了价格决策听证制度、专家评审制度、成本监审制度、集体审议和公示制度,出台了《政府制定价格行为规则》、《政府价格决策听证制度》、《重要商品和服务价格成本监审暂行办法》等规章及价格评审工作规则等规范性文件,以法规规章的形式将政府定价行为规范化。以《价格法》及其配套法规和制度为依据,完善了农产品、基础产品和服务等领域的价格政策,理顺了医药、电信、房地产等行业价格机制,规范了消费、投资等方面的收费秩序。

  强化了价格监督检查制度。弥补了长期存在的价格监督检查中法律依据不足的缺陷,从法律上健全了价格监督体系,使价格监督检查范围更加广泛,内容更加丰富,促进了价格监督管理方式的转变,提高了价格监督检查的权威性、科学性、有效性。

  二、我国价格法律制度存在的问题

  部分规定不明确。《价格法》对服务价格的确定缺乏法律标准,对有偿服务的价格未能形成规制,部分规定存在弹性空间大、随意性大的问题,实际操作难以到位。如《价格法》第40条规定对经营者有该法第14条所列行为的,没收违法所得,可并处违法所得五倍以下罚款;没有违法所得的予以警告,可并处罚款。而《价格违法行为行政处罚规定》(国务院第585号令)第5条规定,有违法所得的没收并处5倍以下罚款;没有违法所得处10万元以上100万元以下罚款,情节较重的处100万元以上500万元以下罚款;第6条规定,经营者违反《价格法》第14条的规定,有推动商品价格过快、过高上涨行为的,情节较重的处50万元以上300万元以下罚款。这些规定在适用上随意性和自由裁量的幅度太大。

  部分法律法规存在矛盾冲突。一是调整方式不一致,如《价格法》第14条关于价格垄断的规定与《反垄断法》第17、18条的规定不一致,前者侧重于事后的形式审查,后者侧重于事前的实质审查。二是执法主体不一致。如《反不正当竞争法》第2章规定了9种不正当竞争行为,其中第11条规定的低价倾销属于《价格法》中规定的不正当价格行为,但《价格法》规定的执法主体是价格主管部门,而《反不正当竞争法》的执法主体是工商行政管理部门。

  价格违法的处罚不严。《价格法》第40、42条等条款规定,行政责任仅规定对经营者警告、罚款、责令停业整顿;民事责任如《价格法》第41条规定赔偿损失,且数额不大。对行政机构的价格垄断行为的行政责任也仅规定责令改正、通报批评,对直接负责的主管人员、其他直接责任人员给予行政处分,刑事处罚方面没有相应规定。

  价格监管程序不规范。《政府制定价格行为规则》第23条规定,对违反价格规定的行为根据《价格法》查处,但未对行政相对人的时效作出规定,也未对违反时效可能会损害权益时如何处罚予以明确;对价格管理部门的时效限制、时效程序也没有具体化。

  价格监管主体的行政责任不明晰。一是价格监管主体职能交叉、责任不协同。《价格法》规定“县级以上各级人民政府价格主管部门依法行使价格监督检查和处理价格违法行为的职权”,目前价格监管主要由工商、物价等部门按照法律规定的职责进行监管,但在实际工作中各部门存在职能交叉现象。如针对乱收费,除了工商部门、物价部门外,审计部门、纠风办公室、经贸委员会,甚至政府内设的减负办等部门均可查处。如审计部门若定性为超标准收费,可根据审计法规进行审计监督作出审计结论,予以罚款。同时,工商、物价部门也可根据法律规定进行处罚。《价格法》第40条规定,物价部门可没收违法所得,并处罚款,情节严重的,工商部门可责令停业整顿,吊销营业执照。这里就存在两个部门间的协调、配合问题,工商部门依据物价部门的认定作出决定,如出现处罚决定损害了价格行政相对人的合法权益需追究行政责任和予以赔偿时,哪个部门作为被追责主体,如何承担赔偿责任,属于立法上的模糊地带。《价格法》没有明确规定部门之间如何协调,如果部门间缺乏协调,则有损价格法律法规的统一性。有时由于人际或利益关系,造成多部门受理同一案件;有时因案情的复杂或其他利益关系干预,有些案件无人过问或互相推诿不受理。行政责任不明确导致价格执法手段有限、执法权威性不足。此外,制度设计上缺乏对价格监管直接责任人给予“两罚”的处罚规定。在价格监管主体失职应承担法律责任时,当事人采用何种途径救济自己的权利,是采用行政诉讼亦或是行政复议程序来维权,《价格法》并未做出规定。二是价格行政执法与刑事司法脱节。根据国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(国务院令第310号)第3条规定在依法查处违法行为时,执法机关发现违法事实涉嫌构成犯罪,需追究刑责的,必须移送公安机关。但在《价格法》实践中,由于价格行政执法机关与司法机关还未形成顺畅有序的衔接机制,导致价格执法部门发现犯罪线索后,往往采取行政处罚、经济处罚结案了事,违反了“刑事优先”原则。

  价格行政问责机制不健全。《价格法》对价格行政问责的机制未作出规定。2004年4月颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中“权责统一”原则是行政问责机制的建立基础。我国虽制定了一系列行政问责法律、法规及规范性文件,如《突发公共卫生事件应急条例》,其中有涉及价格方面的内容,但仅点到为止,行政问责对象和事由、问责标准和程序以及问责的责任形式缺乏权威性和统一性,且过于抽象,价格行政问责的系统性规定目前还是空白。

  与WTO规则不协调。一是存在不确定和不准确的用语及行文。如“价格活动”、“价格自律”等概念的外延过于模糊,超出了经济法可规范的界限;二是只界定了政府指导价、政府定价和市场调节价,未区分国家定价、政府指导价、政府定价、政府指定价四个概念;三是对暴利、价格欺诈、价格垄断、价格倾销等不正当价格竞争行为的认定,只有原则性的禁止条款,数量边界模糊,实践中难以认定;四是部分条款无法实现,如第7条以道德标准作为企业定价原则,第10条要求企业建立健全内部价格管理制度,第9条经营者应当努力改进生产经营管理,降低生产经营成本,均是《价格法》无法约束的内容。

  三、国外和中国香港的价格法律制度借鉴

  1.法律配套体系

  美国。美国没有单独的价格法,由各类部门法和判例、解释组成价格法律体系。价格法律方面主要包括反垄断的《谢尔曼法》,反价格歧视的《克莱顿法》,反不正当竞争的《联邦贸易委员会法》以及联邦最高法院的判例以及对相关法律的解释。美国价格违法处罚较严,责任形式包括民事责任,实行惩罚性赔偿机制;刑事责任分为罚款、监禁、赔偿、强制解散、分割等。如美国《反垄断刑罚提高及改革法》规定,实施垄断行为的法人可处最高1亿美元的罚金;个人罚金幅度为100万美元以下或10年以下监禁,两种处罚可并用。刑事方面,《反托拉斯程序和处罚法》把违反《谢尔曼法》的固定价格和串通投标行为从轻罪变成重罪,对个人的最高罚金提高到10万美元,对公司的最高罚金提高到100万美元,并可对个人处以3年以下监禁,其基准刑是18个月以上。

  日本。日本由法律和政令相结合,构成了较完备的价格法律制度。日本制定了专门的价格法律《物价统制令》,也有针对各领域的如规制不正当竞争的《关于禁止私人垄断以及确保公正交易法》等;有关保护农产品价格的如《主要粮食供求价格稳定法》;针对特定时期紧急情况应急措施方面的有《稳定国民生活紧急措施法》等,形成了较为完备的价格法律法规体系。日本对价格的管理方式有三种:一是政府直接定价,涉及电力、煤炭、公共交通、国立医院服务价格、专卖品等由政府直接决定和批准;二是间接管理价格,对大部分农副产品及石油等由政府严格限制价格变动幅度;三是市场调节价,比如机械、建筑类的产品由经营者在法律允许范围内自行定价。

  英国。英国政府在电信、燃气、自来水和电力产业实行重大监管体制改革时都颁布了法规,先后颁布了《煤气法》、《自来水法》、《电力法》、《电信法》等。这些法律明确规定了各公用事业监管机构的设置和职责权限,对公用事业价格监管的内容和方法做出了明确规定。

  韩国。1963年,为维护公平的竞争秩序,保证市场经济的良性发展,韩国出台了《关于稳定物价和公平交易的法律》,这是韩国第一部带有反垄断意义的价格立法。进入20世纪80年代以后,随着经济模式由政府主导型经济向市场经济的快速过渡,韩国加大了反垄断立法的步伐。1980年12月31日出台的《关于管制垄断和公平交易的法律》是韩国的反垄断根本大法。随后通过《转包法》、《合同管制法》、《价格联合一揽子清理法》、《电子商务消费者保护法》及《连锁项目法》等法律的制定,韩国的价格立法日臻完善。这些法律均具有较强的针对性,对特定领域出现的价格垄断行为、价格欺诈行为进行了限制和规范。

  香港。香港的价格法律具有三大特点:一是香港的价格法律体系的表现形式为“制定法”和“判例法”,虽没有专门的价格法律,但在其他法律中有价格违法行为认定和处罚方面的规定,如在商业、交通运输、司法等法律中,都有涉及价格规则的内容,立法种类繁多而齐全,规定明确且细致;二是直接调控公共产品和公共服务价格,管理形式多样化,体现政府干预的色彩;三是对价格违法行为处罚重。香港价格违法行为的法律责任同样分为刑事、民事以及行政责任。香港的价格违法处理程序分为普通程序和简易程序两种,在价格违法行为处理中,对情节严重、事实复杂以及违法事实和应用法律有争议的采用普通程序处理。案件处置的法律程序包括:立案调查、处理程序、执行程序及结备案程序;对事实清楚、情节轻微的采用简易程序处理。简易程序包括:表明身份、调查取证、告知处罚依据和辩解权利、实行处罚、执行。

  2.执法机构

  美国。美国司法部反托拉斯局享有调查和起诉权,可提起刑事诉讼,也可用民事诉讼代替刑事诉讼,或合并提起诉讼。联邦贸易委员会独立执法,委员由国会任命,并经总统批准后生效,委员享有案件裁决权,同样享有调查权和起诉权,还具有准司法权。委员会可对其自身起诉的案件进行审理并作出裁决。在取证手段上,两机构均有权采取“要求企业报告经济状况、查阅有关资料、委托代为调查、进行搜查、扣押、查封等手段,还可在必要时要求美国联邦调查局协助调查。美国的城市公用事业价格监管机构是联邦和各州政府单独设置的各种公用事业委员会。在联邦一级,由州际商业委员会负责监管州际铁路运输和自来水输送价格;由联邦通信委员会负责监管州际电信收费;由联邦电力委员会负责监管州际批发电力价格。在州一级,每个州都有一个或数个委员会负责监管本州内的电力、煤气、自来水、电话等公用事业价格,这些委员会有的称为公用事业委员会,有的称为公用服务委员会,有的是专门委员会如铁路委员会。州以下政府如市政府有的设立了小的机构负责监管工作,但权力有限。美国的公用事业价格监管机构是以价格监管为核心的综合性经济监管机构,具有审定公用事业服务价格和管理企业等多方面的职能,实行成本监控和价格审定一体化管理,能够较好地实现约束成本和合理定价的监管目标。

  日本。日本的价格执法部门是公正交易委员会,它实施《防止延迟支付承包费法》、《不当礼品种类及不当表示防止法》两个法律。委员会直接听命于总理大臣,独立权限大,对反垄断和不正当竞争行为行使查处职能,拥有立法和司法双重权力,不受地方政府干涉。此外,还设立“物价问题阁僚会议”作为价格问题的最高决策机构,设立“国民生活安定审议会”作为价格政策的权威性咨询机构,设立“物价担当官会议”作为政府的价格政策协调机构,设立“经济企化厅下的物价局”负责受理消费者价格投诉、价格信息收集等职能。日本的公用事业价格监管机构可分为两类:一类是临时性的高层次的价格决策机构,包括:物价阁僚会议,由首相主持,内阁大臣参加,审定重要的公用产品价格标准和价格政策;物价稳定政策会议,由经济企划厅事务次官主持,各有关省厅物价负责官员参加,讨论所辖范围内的垄断产业价格政策和价格调整问题并提出建议,但没有最终决定权。另一类公用事业价格监管机构是各级政府的主管部门(主要包括通产省和运输省),负责所管辖行业价格制定与调整申请方案的受理、质询,主持公众听证会并进行审核。通产省管辖的公用产业主要有电力、燃气和城市供水,运输省主要管辖铁路、地铁、高速公路、公共汽车和出租汽车。

  英国。英国的公用事业价格监管机构是按行业设置的监管办公室。英国在1984年建立电信监管办公室,由英国工贸大臣委任一名电信总监担任办公室主任。根据法律授权,对电信产业的市场进入、价格、质量和投资等行为实行全方位监管。1984年颁布的《电信法》规定,英国电信监管办公室有权发放通信服务经营许可证,并有根据需要修改经营许可证有关条款的权力,该法还授权电信监管办公室监督通信服务经营者是否履行经营许可证所规定的各项条款,如果经营者违反了经营许可证条款,又未按照要求采取必要的改正措施,那么就可能被送交法院制裁,甚至吊销经营许可证。1986年建立煤气供应监管办公室,由能源大臣委任一名煤气供应总监担任办公室主任;1989年建立自来水服务监管办公室和电力监管办公室,由工贸大臣和能源大臣分别委任一名自来水服务总监和电力供应总监担任监管办公室主任。各行业总监的基本职责是:满足全国对电信、煤气、自来水、电力等公用产品的合理需求;保证生产经营者有财力从事生产经营服务;促进竞争和保护消费者利益。如果各行业监管办公室与被监管企业发生冲突,总监可将冲突提交给垄断与兼并委员会裁决。同时,英国还设有公平交易办公室,负责监督和调查被监管企业的市场垄断行为。国务大臣对监管机构与被监管企业的纠纷拥有最终裁决权。

  韩国。韩国的价格管理工作由财政经济部、产业资源部、教育部、农林部、食品医药品厅和公平交易委员会等中央政府部门组成,负责监控商品价格、检查涉及国计民生的商品生产与流通、按日发布消费物价指数、研究物价趋势以及制定对策;重点监管重要商品批发和零售环节的物价变化,严控流通环节的过高利润,并及时发布物价信息及涨幅调查结果。物价调控部门有权根据物价调控需要,及时出手进行干预,如冻结部分物价、改善收费体系、减免税费、增加补贴。同时重点关注金融、教育、通信、建材等行业的物价波动情况,及时曝光和制裁价格垄断行为,严格监控石油、粮食等部门利用价格上涨势头大幅调价,防范利用市场主导地位进行不公平交易。同时,物价调控部门还有权对物价涨幅过快的企业启动特别调査。

  香港。香港不专设价格执法部门,价格监管体系主要由消费者委员会、竞争政策咨询委员会、各行业公会和政府部门的相关管理机构组成。它的价格监管执法体系主要是按行业归属于政府部门的相关管理机构以及法院。其中,香港的消费者委员会享有处罚认定权,并可向法院直接起诉。

  3.公用事业价格管理

  美国。美国对公共事业价格实行分类管理。自20世纪80年代以来,经国会批准美国政府颁布了《铁路振兴和规制改革法案》等法案,放开了对铁路等交通领域规制。同时,解除对有线电视、石油价格的规制,逐步减少价格规制的范围,放宽或取消进入市场的规制。美国由公共事业管理委员会管理公用事业价格,该委员会兼有准立法、准司法职能,同时具有调整公用事业价格的行政职能。

  英国。英国主要采用最高限价模型。该模型把监管价格和零售价格指数与生产效率挂钩,可用公式表示为Pr+1=Prx(1+RPI-X)。其中P表示公用事业的价格指数,RPI代表通货膨胀率,X代表由政府确定的一定时期内生产效率的自然增长百分比。通货膨胀率是公认的,X值的确定最为关键,由产业的技术经济特点决定,调整周期为3-5年。英国在对自来水、燃气等产业进行价格监管时还考虑了这些产业的产品质量对价格的影响,采取了改进型的RPI-X+Y(或RPI+K)的定价模式。英国在燃气产业的价格监管中采用了RPI-X+Y模式,其中Y是由批发到零售的转移成本。允许转移的成本以1992年燃气价格指数为基准,并要求每年降低1%,以此来激励燃气供应企业提高效率。英国在对自来水产业的价格监管中采用RPI+K的定价模式。其中K等于Q-X,Q表示企业为达到英国有关自来水质量要求所发生的成本因素,X仍然是生产效率调整因素。这种方法的优点是在提高企业效率的同时,也有助于提高企业的产品质量。

  4.价格监测

  美国。美国注重对商品分类进行价格监测。如美国针对农产品的信息分析预警机制,由美国农业部的12个局(办)行使信息分析、数据采集、信息发布方面的工作,数据信息均公开在农业部网站上,可免费下载;分析预警信息由农业展望研究局负责,以其为主体收集信息、分析情报、发布信息,具有完整的数据资料基础,高端技术支撑,设立了一百多个办事处,配备专职的市场报告员,提供全球全方位的信息,涉及全球195个国家,涵盖多个品种,相关信息由该局定期和不定期发布,如出具《世界农产品供需预测报告》;如监测和分析钢铁进口,监测范围为所有基础钢铁产品,可根据监测情况对进口钢铁采取征收高关税措施;还有监管出口价格与出口量的出口监测制度,也称出口许可证制度,现以原产地证明书制度取代。根据类别号码及单价的类别叙述、成本信息等所搜集的信息,与国家进口数据互相对应,视监测情况决定是否要求展开反倾销调查。

  日本。日本实行“物价监测员制度,广泛监控趁机涨价等超过增税部分的行为。一方面由国家委托消费者调查关系民生的商品价格,报告物价变动情况;一方面由政府有关部门实施监测。

  四、关于完善价格法的建议

  扩大《价格法》调整范围。一是细化《价格法》的法律条文,如细化价格违法行为认定和价格违法行为责任规定,强化行业价格收费规制内容;二是将《价格法》的价格调整范围扩大到有偿服务领域;三是将价格监测纳入《价格法》调整范畴,对价格检测作出专门规定,包括价格监测品种、监测网络、涵盖全球产品的价格信息数据库、价格监测研究机构、结果发布等内容。

  明晰政府定价范畴。借鉴美国等地经验,对包括自然垄断价格、公用产品价格等涉及公共事业的产品价格进行明确规制。从我国的基本国情出发,进一步明晰实行政府指导价和政府定价的商品与服务价格范畴,完善相关商品和服务价格定价目录,提升定价目录的法律地位。

  加强《价格法》与其他法律的协调。一是完善《价格法》与《反垄断法》的协调。对与价格有关的排除、限制竞争协议和滥用市场支配地位行为等市场价格违法行为,明确其属于《反垄断法》的管辖范围;对于属于政府指导价的领域,当经营者在政府指导价的幅度内定价或限制产量时,明确属于《反垄断法》的调整范围。二是完善《价格法》与《消费者权益保护法》的协调。如《价格法》规定经营者有明码标价等义务,《消费者权益保护法》则授予消费者要求明码标价等权利。三是完善《价格法》与相关行政法规、部门规章的协调,进一步规范违背了《价格法》的立法宗旨和《立法法》原则的法律条文。

  加强对市场价格的事中事后监管。一是完善价格监管规则,明确监管部门的法定职责,厘清价格主管部门、反不正当竞争执法部门、反垄断执法部门的分工,提高市场价格监管效率;二是严格根据法定权限、幅度执法;三是加强反垄断与反不正当竞争执法。

  完善价格违法行为法律责任规制。完善《价格法》对价格违法行为的法律责任规定,提高价格执法人员的责任意识,有效防止价格执法人员乱作为或不作为。充实价格违法行为法律责任内容,加大培训力度,提高价格执法人员的办案水平。尝试建立价格违法案例指导制度,降低同案不同罚现象出现的几率。(王璨璨)

 
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