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我国价格听证制度:现状、问题、借鉴及建议

2017-01-05 16:24   来源:京信网

  价格听证是政府定价程序中的一项重要制度,有利于发扬民主、汇集民意、提高价格决策的科学性、降低政策执行成本。近年来,我国的价格听证制度获得了很大发展,但也暴露出一些不足,探讨当前价格听证制度存在的主要问题,对于完善我国价格听证制度具有重要意义。

  一、价格听证制度在我国的实践和发展

  我国价格听证制度起源于1989年深圳市实施的物价咨询委员会制度,1998年《中华人民共和国价格法》和2002年《政府价格决策听证办法》的颁布,标志着我国价格听证制度全面建立。经过近二十年的发展,我国价格听证制度不断完善,呈现出两大特点:一是价格听证已成为我国公共产品价格制定机制的重要一环,听证范围日渐广泛,价格制定也由政府主导逐渐转向普通市民也有话语权的多元参与的制定机制;二是各地的价格听证会争议不断。听证会在信息发布、代表遴选、程序规范、结果公开、问责机制、司法介入以及利益表达、利益协调等方面均有瑕疵。从1998年至今,各地召开的听证会至少万计,但基本成为逢听必涨的“听涨会”,群众难以信服。

 

  二、我国价格听证制度存在的主要问题

  对我国近20年各地价格听证实践情况进行分析,可以发现,导致价格听证诸多问题的原因主要是制度和观念两个层面的缺失,从制度上看,主要是:

  一是代表选任制度不合理。主要是:听证代表产生方式不明确,具有明显的政府主导倾向;听证代表的结构、比例不合理;遴选标准不确定,重政治背景、轻视专业性。我国《政府制定价格听证办法》第10 条规定,听证代表的产生方式由价格主管部门推荐或聘请,但如何产生未做明确规定。实践中,大多由行政机关直接指定。听证会代表比例协调、结构合理是充分表达各方利益群体声音的重要保障。然而,我国《政府制定价格听证办法》虽规定代表由经营者、消费者、专家、学者、政府价格主管部门人员组成,消费者代表不得少于参加人总数的2/5,但并未规定专家、学者参与人的比例,实践中消费者代表往往少于规定人数,甚至出现与听证内容有密切联系的利益群体没有代表参与听证会的情况。在代表的遴选上,我国的价格听证会没有统一标准,各地对于遴选标准的确定更是差异明显,听证代表重政治背景、轻视专业性,无法提出科学合理的意见和主张。

  二是价格听证过程中信息不对称。主要是:经营者隐瞒信息、提供信息不全面,消费者准备时间不足。价格听证的重点是就有关商品或服务调整定价的必要性、可行性进行论证。经营者必然会提供有利于调高价格的信息,而隐藏一些不利信息。在这种情况下,专家、学者都很难完全准确地把握相关成本情况,普通消费者更提不出有效的反驳意见。而纳入价格听证的项目一般属于垄断经营的公用事业、公益性服务事业, 专业性强。按照现行规定, 消费者代表只能在听证会举行10天前收到有关听证会的材料。消费者由于个人素质、地域、职业及时间精力有限, 难以在10天内熟悉了解经营者的业务, 对经营者的成本、市场供求状况不可能有深入了解。此外,我国价格听证会消费者的发言时间过短。在实践中,消费者代表的言行往往受到不同程度的歧视,要么没有机会发言,要么时间太短以至不能充分表达意见。

  三是价格听证救济制度不健全。一是没有为听证代表设置救济权。我国《政府价格决策听证办法》仅原则性地规定政府定价部门及工作人员如违反相关规定或玩忽职守,应当责令改正、通报批评和承担责任。然而,具体通过何种方式,当事人是否可提起行政复议或行政诉讼,都缺乏明确规定。这造成有救济权但无法行使的局面。二是没有追踪机制。将听证会的议程结束作为价格听证活动的终止,不去追踪分析其后价格执行中的市场反应,也就难以发现价格听证制度是否存在缺陷,对于其存在的缺陷无法及时发现和解决,在后续的其他价格听证实践中,不可避免的还会出现类似问题。而即便是价格听证后的价格决策不合理,也没有对应的行政诉讼、行政复议等制度,既没有对行政听证进行救济,也没有针对消费者利益损失的维权机制与之配合,导致价格听证后出现问题也难以得到及时有效的解决。三是缺乏事后监督机制。首先,听证会结束后,对听证会后的价格决策以及其具体的执行没有对应的信息和意见收集,听证会是否对价格决策产生影响、影响在现实中的表现如何、是否有必要对价格进行进一步调整,都未真正纳入我国价格听证实践系统,因此听证会议的形式化严重,对价格形成决策的影响不足。其次,缺乏针对听证主持人、听证代表的职权与责任的监督机制,关于主持人是否有弄虚作假、营私舞弊,经营者生产成本是否虚假,以及生产者承诺目标是否达到等无法在听证会过程中发现的问题,缺乏事后核实。

  四是主持人、专家不独立。一是主持人权责不独立。听证主持人在听证程序中具有重要的法律地位,是组织整个听证的核心人物,听证主持人素质高低、专业水平强弱直接关系到听证进展以及听证结论。但我国现行法律均规定,听证主持人由行政机关指定产生,这强化了行政机关的权力,使其他听证参加人处在相对弱势的地位。二是专家与价格决策者间在权力上尚未形成规范化和有效合理的配置。一方面,专家引入机械化。根据目前规定,专家参与价格听证会的一系列事项须由价格主管部门确定。这种引入机制使得专家失去了独立性,在价格听证中难以发挥应有的作用。另一方面,专家对决策结果无实质影响力。目前在行政处罚法领域和行政许可法领域均确定了“案卷排他制度”,也就是说行政机关在作出决定时应当以案卷为依据。但在实践中,专家的意见并没有得到正视。

  五是听证记录对决策结果的作出缺乏约束力。听证笔录是价格听证法律效力的关键,记录了听证会的实况及对听证会上所提出的各种证据和所发表的各种意见。我国《价格听证办法》中第二十四条是对价格听证记录的规定,但其中并没有规定听证记录对价格决策的约束力,价格决策部门定价时无须依据听证会上提出的意见作出,只需“充分考虑”即可。在实践中,价格决策机关经常无视听证代表的反对意见、无视听证笔录而做出涨价决定。

  六是听证会目录更新不及时。主要表现在:实践中,部分新兴行业属于政府定价或政府指导定价的范畴不在价格听证目录中;部分行业已经市场化定价,却仍在价格听证目录中。

  三、美国价格听证制度的经验及启示

  我国的价格听证在实践中存在诸多问题,有必要借鉴西方发达国家的成熟做法,在西方国家中,美国的价格听证制度最为完善。

  价格听证在美国称为费率听证,听证主持机构是联邦和各州规制委员会。规制委员会是一种相对独立性的机构,通过国会的立法而成立并向国会负责。美国的价格听证程序包含听证程序的启动、预听证、正式听证、再听证到司法救济等较为完整的听证环节,既充分考虑了价格听证的复杂性,又考虑了缩短实际听证环节、减少听证成本的可能性。

  价格听证程序的启动。美国的价格听证程序通常从受规制的企业向规制机构提出价格调整申请并被接受立案开始。提出调价申请,企业至少需提前60天通知规制机构,以便规制机构有足够的时间对企业的生产情况进行调查。同时,企业须在服务区域内有广泛影响的报刊上进行公告。公告除包括对调价方案的简要介绍外,还须说明如何从有关机构获得更为详尽的信息。规制机构会将接受企业调价申请的决定以邮寄方式通知各利害关系人。利害关系人通常有25-30天的时间来对企业的调价方案提出异议。如果在规定时间内没有出现对企业调价方案的异议,企业提案就成为非争议性案件,规制机构可根据自有裁量权灵活处理。如果规制机构在30天内没有采取行动,企业调价方案将自动获得通过。如果有异议提出,将召开听证会。这时,企业调价方案将被暂停实施,直到最后裁决生效为止,这称为规制滞后,滞后期通常为5-10个月。

  价格听证会召开的通告。在听证会召开前,规制机构需将听证会召开的时间、地点以及听证内容通告各利害关系人。在美国,任何个人或团体都可通过申请要求参加听证会,且申请总会获得同意。由于价格听证涉及复杂的数据核实和计算,往往需要较长的准备时间,因此价格听证会的通告时间往往比其他类型听证会的通告时间长很多。

  价格听证会参与方的确定和消费者组织的作用。在美国,价格听证会的参与方包括与听证案件有利害关系的个人、团体和按照法律规定需通知的政府部门。利害关系人由听证机构进行确定,任何个人或团体如果认为案件涉及自身利益却未收到听证机构的通知,都可向听证机构提出申请并提供必要的证明,通常其请求会获得同意。美国的价格听证制度支持并鼓励消费者个人参加听证会,但实际上在美国价格听证会上维护消费者利益的主要力量是各种消费者组织。这种消费者组织在美国称为公用事业消费者律师事务所。公用事业消费者律师事务所是一个代理机构,每个州都有自己的组织,其责任是代表消费者利益与规制机构进行协商。这是因为,个人不论是时间还是精力都是有限的,提交的材料往往缺乏足够的专业性和说服力,对行政法官(听证的裁决人)的影响力有限;而作为消费者利益代表的消费者组织由于有专业的工作人员和较充足的资金保障,提出的意见往往具有技术性强、逻辑严密、材料翔实的特点,对行政法官的裁决能产生重要影响。

  预听证会。在美国,正式听证会召开前通常会举行预听证会。预听证会既可由管制机构主动召开,也可在利害关系人的要求下召开。管制机构会要求利害关系人或其律师参加预听证会并提交对解决争议的建议。预听证会通常会在管制机构作出听证决定并生效后的30天内举行。通常的预听证会将讨论以下内容:第一,是否有必要简化所争议的问题或将争议的范围进行适当限制;第二,对各方所提交证据的真实性进行鉴定,对有争议性的事实进行认定;第三,对正式听证的程序如何安排进行协商并达成一致;第四,对各方听证人的人数进行限制;第五,分配各方在听证会上的发言时间;第六,讨论对调价申请材料进行修改的必要性和适宜性等问题。在我国,没有关于预听证会方面的规定。

  正式听证会和初步裁决。根据预听证会的结果,管制机构随后会通告正式听证会的举行时间和地点。参加者可在规定期限内(通常为20-30天)提出发言申请,管制机构会根据其自由裁量权决定哪些人的发言申请获得批准,依据是申请者的申请材料对决定一个公平、公正的听证价格是否具有重要价值。听证可由管制机构的数名委员负责,也可由全体委员负责。听证主持人被称为行政法官或听证检察官,由具有经济学和法学知识与经验的人员担任。在正式听证会上,各利害关系人都可提出观点并提交证据材料,可对他人的观点和证据材料提出异议。为便于问题的解决,行政法官可在听证会举行期间召集各利害关系人举行协商会议。听证会有专人负责笔录,任何个人或团体都可通过付费方式获得听证笔录的副本。听证会结束后,行政法官需根据听证笔录对企业的调价方案作出初步裁决,初步裁决的内容包括对听证过程中的一些情况和裁决结论进行必要的陈述,作出裁决结论的理由或根据等内容。初步裁决由行政法官呈交管制机构委员会并由委员会秘书予以公布、存档。

  再听证和最终裁决。如果利害关系人对初步裁决有异议,再听证就可能举行。提出异议的利害关系人负有举证责任,需证明初步裁决在程序上不合理或不合法,否则管制机构委员会可拒绝利害关系人的申请。如规定期限内未对初步裁决提出异议,初步裁决就会成为最终裁决。如果在规定期限内有利害关系人对初步裁决提出异议,初步裁决将停止生效并接受审查。在提交异议的有效期满后的20天内,管制机构委员会可采取的措施包括听取异议方的口头申诉,要求提交进一步的证明材料,要求行政法官采纳更多的证据或证词、作出进一步的结论或补充裁决,自己组织听证会议或要求行政法官重新开始听证程序。管制机构委员会根据利害关系人的发言、行政法官的裁决意见以及相关的材料和证据提出最终的裁决意见并经讨论后投票表决,通过的决议称为最终裁决。最终裁决需包括最终的裁决决定、裁决的事实和法律依据、对提交的异议的说明和决定等。最终裁决由委员会秘书邮寄各利害关系人并进行公告。

  美国联邦和各州价格听证程序规定,在初步裁决结果公示后的15-30 天,任何利害关系人都可对初步裁决提出异议。异议需以书面形式提交给管制机构的委员秘书,需要指出初步裁决对法律或事实的违背情况,附上支持自己观点的证据。——编者注 

  司法救济和裁决。在美国,管制机构委员会的裁决结果属于行政领域中的最终判决,但这种裁决结果并非不可挑战。美国的价格听证程序规定在最终裁决公布后的15天内,利害关系人如对裁决结果有异议,可向价格听证程序规定的法院提起司法诉讼,要求法院进行裁决。如果利害关系人没有在规定的期限内提起司法诉讼,就会丧失提起诉讼的权力,听证机构的裁决结果就成为最终的决定; 如果法院认为听证机构的裁决存在违法行为,可推翻其裁决。在我国,没有关于司法救济的规定。

  受规制企业生产信息的申报和检查。在美国,受规制的企业需定期向规制机构提交其所要求的各种生产数据。例如,美国明尼苏达州公用事业法规定,每一个公用事业企业须定期向州公共服务委员会提交以下信息:客户的数量、平均每个客户支付的费用、销售收入、所有产品的价格、服务收费、税收、所有可能影响其产品或服务的规章制度以及与产品或服务有关的合同、协议或安排等,并且必须保存所提交资料的副本以便于公开检查。按照法规规定,美国规制机构的委员或授权的官员或雇员可在公用事业企业日常营业的任何时间进入其生产地点进行检查并核实其账户、文件、工作手册等资料,且可以安装、使用各种仪器设备进行必要的测试。公用事业企业的官员和雇员须对检查和测试提供便利,并提供所需要的帮助。利用受规制的企业提交的各种信息和法律授权的各种获取数据资料的手段,规制机构能够对受规制的企业进行有效的管理和监督,这对于最终确定一个公开、公正的听证价格有很大的帮助。

  调查、审计和听证费用的负担问题。在美国,调查、审计和听证的费用都由受规制的企业负担。听证机构通常会在调查后、审计前和听证会召开后,将各种开支的账单寄给申请调价的企业,要求企业在30天内将款项汇入联邦或州国库。如果审计工作由独立的审计公司进行,则费用由企业直接汇入审计公司的账户。如果企业没有在规定的时间内进行支付,将按照6%的年利率收取利息;如果企业拒绝支付,将由联邦或州司法部长采取行动追缴应缴纳的费用、利息和行动开支。

  美国的相关程序有详细的规定来约束规制机构的不合理要求。首先,规制机构每一年要求支付的款项总额不能超过企业年经营收入的0.4%,企业可拒绝支付超过规定比例的款项要求。其次,企业可对其认为不合理的支付要求提出异议,规制机构应在60天内举行听证会并对此进行裁决。企业如果对裁决结果不服,可向法院提出上诉。——编者注 

  对干预者参加听证会的补助的规定。价格听证中最困难的工作是确定一个合理的价格,由于企业有隐瞒自己真实成本的动机,而调查、审计工作有时并不能发现企业的真实成本。为维护公共利益,必须设法降低生产者和规制机构因信息不对称造成的影响。对干预者参加听证会进行补助就是美国降低信息不对称的一种做法。干预者是指对公用事业企业的调价方案有异议,且提供了有价值资料,在听证会发言的个人或团体。美国价格听证制度规定:补助由公用事业企业提供,在一个听证程序中对单个干涉者的补助金额不超过5万美元;干预者提供的资料须对听证主持机构的决定有实质性帮助,且没有补助将给干预者参加听证会造成财政困难;寻求补助的干预者须提交申请,申请书中须包括姓名、参加听证会的详细支出记录和要求补助的总额等。听证机构在干预者提交申请后的60天内决定是否同意其申请。

  四、完善我国价格听证制度的建议

  通过剖析我国价格听证制度存在的问题,借鉴美国等国的经验,我们认为,要完善价格听证制度,须从以下方面入手:

  完善听证程序,增加预听证等环节。从美国经验看,价格听证程序包含了从听证程序的启动、预听证、正式听证、再听证到司法救济等较为完整的听证环节,既充分考虑了价格听证的复杂性,又考虑了缩短实际听证环节、减少听证成本的可能性。而我国的价格听证程序缺少了预听证和司法救济等环节。没有预听证,不利于各利害关系人进行交流和协商,不利于避免不必要的争议。缺少司法救济环节,可能造成行政权力泛滥,不利于维护利害关系人的合法权益。再听证规定过于简单,未说明在哪种情况下必须举行再听证会。这样可能出现即使消费者对听证结果不满意也难以启动再听证的情况。鉴于西方国家预听证、再听证等环节对价格听证的重要作用,建议我国增加预听证和再听证的程序性规定。

  完善听证代表选任制度。一是拓展公众参与渠道。结合听证公开,开放网络邮件、电话、书信等申请渠道,为公众获得参与价格听证提供更多机会。二是完善听证代表的参选标准、提升参选人的专业水平,构建必要的保障机制。三是加强消费者协会在价格听证中的作用。在价格听证的博弈中,只有将分散的消费者组织起来,形成有组织的利益集团,才可能在与厂商等利益集团的博弈中维护自己的合法权益。从我国的情况看,消费者协会可起到这样的作用。可考虑在消协内部增设负责价格听证的部门,吸收有专业背景的人员加入,提高消协的针对性和专业性,发挥其在价格听证中应有的作用。

  完善价格听证的法律法规。一是进一步明确听证范围。我国的《政府价格决策听证办法》第5条规定除涉及国家秘密和商业秘密外,听证会应公开进行。上述规定存在一些问题:首先,对公开听证仅限于建议性的规定,缺乏强制力和实践中的可操作性;其次,听证办法中规定涉及商业秘密的听证会可不公开举行,这造成很多听证会以涉及商业秘密为由拒绝公开举行,建议进一步明确什么样的听证会可不公开,并向消费者作出必要解释。二是应延长听证材料送达时间。《政府价格决策听证办法》中规定至少在举行听证会10日前将听证材料送达听证会代表。由于价格听证涉及很多专业性、技术性很强的环节,关于企业生产成本的调查需花费较多时间和精力,10天准备时间不足,有必要通过法律形式适当延长听证材料的送达时间。三是在价格听证程序中对各利害关系人启动听证程序进行具体的、可操作性的规定,来解决“逢听必涨”和“应听未听”的问题。四是出台全国统一的政府价格听证程序法,规范价格听证的详细原则、过程、程序、标准等,降低公众对价格听证的质疑;并在法律责任中增加违反程序的处罚规则。对于违反程序性规定的价格听证,听证会结论可撤销、无效或重新组织听证会,也可将对听证会的争议纳入行政诉讼法的范围。

  完善听证监督机制。一是强化对公共领域等听证对象的审计制度建设,公开审计标准、程序、内容与结果,让公众更多地了解听证对象的基本投资与成本,为价格听证的有序开展创造更好的信息基础。二是针对价格听证后的价格管理等行政行为进行监督,对于违反行政价格听证决策的情况,要求价格管理部门合理解释,对于无法得到正面回复或解释不通的,应及时提请行政复议或行政诉讼,强化价格听证制度对价格管理行政行为的影响力。

  强化价格听证笔录的法律效力。一是将价格听证会议记录作为价格形成与调整决策的重要依据,提升其对价格形成方案的法律效力;二是贯彻听证主持人回避制度,确保听证会与会代表能更加中立的发布意见,为听证会提供真正中立和全面的听证记录;三是建立说明理由制度,强调价格决策者必须说明价格决策的依据、理由,说明其决策与听证笔录的关系,并建立价格主管部门对听证代表的意见回应制度。如果最终的价格决策否决了听证意见,则由政府部门作出合理解释并公开说明,否则听证代表有权进行行政诉讼或复议。

  丰富我国价格听证方式,引入更多的非正式听证。可发扬协商或审议模式的价格听证,更多地借助官方网站、社区会议、行业会议等渠道,收集各方意见,并对意见进行整理,最终形成详细的意见体系,针对相关价格进行必要的调整。特别需要增加非正式听证程序的内容,强化听证组织者与申请人的程序义务,推动非正式听证下我国价格听证制度的发展。

  健全听证目录。及时更新听证目录,明确听证适用范围。

  强化信息披露。一是审核经营者提供的信息。对专业性过强的信息,经营者要做出说明解释,在申请听证时提交给价格主管部门,并向听证代表提供专业说明。对于信息真实性完整性问题,可由第三方组织指定或由消费者代表和经营者协商决定审计与会计事务所进行审计和评估。如发现经营者提供的信息不实或不全面,对于经营者给予高额罚款。二是落实政务公开。公开代表名单的筛选办法、筛选标准、决策结果、代表的质疑反馈、公开举行听证等信息,对于经营者的成本效益明细在做出核实后也建议公布。(龙新勇 王璨璨)

 
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