代表着客观、专业的“第三方”概念正在向立法过程中渗透。在十八届四中全会决定提出对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估后,各地立刻马不停蹄地开始着手开展此项工作。
在日前市政协十二届三次会议的“市领导与港澳委员、港澳台侨工作顾问座谈会”上,市法制办主任刘振刚介绍,今年,北京为有效防止部门利益法规化,将对部门间争议较大的重大立法事项引入第三方评估,避免部门争权诿过。业内表示,力保第三方参与效果和透明度将是决定该机制是否能充分发挥作用的关键。
独立“第三方”评估
第三方,是区别于直接存在利益联系主体之外的客体,由于其专业性较强,立场更客观,往往在不少领域被引入,负责其中的关键环节。十八届四中全会决定明确提出,对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估。当时,十八届四中全会首次提出决策机关引入第三方评估这一概念后,立刻在业内掀起了不小的波澜。
“第三方评估是西方在20世纪80年代开始兴起的一种非常重要的制度,主要适用于政府的绩效考核。”国家行政学院法学部副教授韩春晖解释称,所谓第三方,既不是服务提供方,也不是被服务对象,它一定是独立的,没有利益关联的,因此在这种基础上才能做出公正的评估。
中国人民大学法学院教授、中国立法学研究会常务副秘书长冯玉军表示,此前,虽然我国少数地方政府已试行过此机制,但我国的立法法以及全国人大常委会、省级的人大常委会都没有对此做出过明确的规定。“在立法领域,所谓的第三方评估机构一般是指科研机构、高校以及相关立法研究机构或法律评估机构,今后,由社会提供的中介性单位,也不排除可以成为评估方。而委托单位,也就是立法的主体。如果部门间发生冲突,就由政府的法制部门来委托,比如省级、市级的法制办、法制局。”冯玉军表示。
除了防止部门利益法规化外,韩春晖也坦言,调研表明,在有些领域,比如说金融、保险领域,一部非常重要的法律真正适用的条文不会超过10%,真正在执法过程中适用的可能就那么几个条文,所以存在大量的“僵尸法条”,而第三方评估也能够有效地防止这类法条的产生。
事前评估有望破冰
在不少民众甚至是多位专家心中,仍然还是新鲜事物的重大立法事项第三方评估制度,其实在北京等少数城市并非首次尝试。2011年,市人大常委会曾经委托青岛法渊动物卫生法学研究中心对《北京市实施动物防疫法办法》重点从国际比较和企业推动立法等角度开展第三方评估,要求该机构在约两个月后提交评估报告。而此前,市人大城建委也委托过北京市城市规划学会对《北京历史文化名城保护条例》做过立法后第三方评估工作。在十八届四中全会决定首次以全会文件的高度提出立法第三方评估后,广州、乌鲁木齐等地也都纷纷启动了这项工作。
中国社科院法学研究所副研究员支振锋坦言,从目前的情况看,地方实行重大立法事项第三方评估机制的经验还较少,很多流程、制度也并不完善。“从各地此前试行过的案例来看,目前我国引入的重大立法事项第三方评估主要是事后专家、机构评估,但其实,立法评估分为事前和事后评估两种,事前引入第三方评估主要针对该不该立法以及如何立法来评估,有助于提高立法效率和质量,而事后评估主要针对立法效果来评估,主要是相关部门委托专业机构在法律实施了一段时间之后进行评估,有助于法律及时进行修改、废止。”支振锋表示,而本次十八届四中全会和北京所提的第三方评估,可能更倾向于在此前不常实行的事前评估方面破冰。
招标流程透明避免“走形式”
实际上,北京在立法领域上对于第三方的运用,除了将其当做一个“旁观者”来分析、评价即将起草或已制定的法律外,还将把第三方的角色放大,将其发展成为一个实实在在的“参与者”。
十八届四中全会决定提出重要立法事项由决策机关引入第三方评估后,还同时明确各地要探索委托第三方起草法律法规草案,而就在昨日,市人大常委会主任杜德印在做北京市人大常委会工作报告时指出,北京引入了第三方参与立法,如行政程序条例预案是由中国政法大学行政法学研究所完成的,物业服务条例预案是由北京市律师协会完成的。
支振锋表示,第三方在立法过程中的重要性被一步步放大之后,它所要承担的责任也势必越来越重。因此,政府要通过制度、引入流程的完善等来保证第三方不打折扣地发挥作用。支振锋以第三方评估为例,本次政府着重引入的第三方评估就是为了防止部门利益法规化,因此,第三方团队的招标过程就必须公开、透明,避免部分专家因与一些部门存在利益交集,影响评估结果的客观性,致使评估成为“走形式”。其次,支振锋也表示,相关部门也必须要确定具备第三方评估资质专家的评选程序和方法,由于我国该制度还处于初级阶段,因此评估质量与专家资质关联度相对更高,机构和专家的不专业对我国完善法律法规的阻碍也更大。
值得注意的是,支振锋表示,为了不让第三方为了评估而评估,第三方被委托进行立法评估后,也要保证其所做评估结果能对立法产生一定影响,否则就失去了制度建立的意义。
