近日,央行研究局局长徐忠一篇质疑财政政策不积极的专栏文章引发关注,针对赤字率下调是否意味财政政策不积极,不少财政官员学者纷纷发声。积极财政政策的运作空间有多大,对地方债风险防控作用又有多少,倾向明显者各执一词。不过,也有专家提出,财政政策和货币政策协同发力、共同做好宏观经济调控才是最优解。

　　“积极”之辩

　　辩论进入第5天。

　　7月13日徐忠发表题为《当前形势下财政政策大有可为》的文章,认为目前“积极的财政政策不够积极,甚至是紧缩的”。徐忠的依据在于2018年政府工作报告,尽管定调积极财政政策取向不变,但财政赤字率却从上一年的3%降到了2.6%。

　　对此,中国财政科学研究院金融研究室主任赵全厚表示,官方赤字率沿用四本预算中的一般公共预算新增债务规模的口径,这个口径是比较小的,广义上赤字还应考虑政府性基金预算的收支差额(即地方政府专项债务),今年安排1.35万亿元。财政赤字加上地方专项债券,占GDP比重已经突破4%。

　　不过,在徐忠看来,这并不能为财政“不积极”开脱。即便是纳入地方债务,在近年来严控地方债务发行的背景下,总的财政政策仍是“不可能积极”。

　　近日公布的上半年全国财政收支情况显示,1-6月累计,全国一般公共预算收入超过10万亿元,同比增长10.6%。全国政府性基金预算收入达31237亿元,同比增长36%。

　　徐忠认为,各级政府的国库存款有四五万亿元,各级政府一边存钱一边借钱很不合理。

　　对此,7月18日,中国财政科学研究院院长刘尚希撰文提出,今天面临的问题不再是总量问题,而是结构性问题,所以财政政策应该从总量的政策转向结构的政策。他指出,针对结构性矛盾,积极财政政策的作用不是“大水漫灌”,而是精准施策、积极有效。

　　有观点认为,在财政收入好的情况下下调赤字率,说明在稳增长和防风险之间,政策在向防风险倾斜。这或许是立足于当前条件下的一种权衡:在守住赤字率的同时,积极的财政政策首要是防风险。

　　地方债风险

　　实际上,在围绕财政支出究竟是扩张还是紧缩的交锋中,地方债务是关键因素。防范化解重大风险是我国三大攻坚战之一,其中的重点是防控地方政府债务风险。在财政政策辩论中,焦点不仅在于地方债务是否算入财政赤字,更在于地方债务最终由谁来兜底。

　　数据显示,目前地方政府显性债务安全可控。截至2017年末,我国地方政府债务16.47万亿元,债务率(债务余额/综合财力)为76.5%,低于国际通行的警戒标准(100%)。

　　“但隐性债务规模过大、增长过快、底数不清、风险不可测。” 全国政协经济委员会副主任杨伟民表示。刘尚希称,地方隐性债务包括建设性债务、消费性债务和政策性融资担保,如平台公司债务、棚改债务、政府购买服务项目的债务、政府和社会资本合作(PPP)项目的债务、地方国企僵尸企业债务、金融扶贫项目债务、养老金缺口、政策性融资担保等。

　　国泰君安证券研究所分析师覃汉认为,目前的政策空间不支持财政的全面宽松转向。“由于仍然处在隐性债务的排查阶段,财政政策如果全面转向,则必然要对地方政府债务有所放松,此前的管控努力可能会前功尽弃。”

　　去年7月以来,我国多次出台严控地方债务风险文件,以遏制隐性债务增长。财政部7月17日晚连发4份通报,公布云南、广西、安徽、宁波等地政府违法违规举债担保问责案例。这意味着,在 “宽货币、紧信用”的大背景下也意味着即使财政发力,效果也相对有限。近两个月的社会融资增量明显低于去年同期,6月社融增量仅1.18万亿元。

　　而另一方面,7月以来,央行以定向降准、逆回购等方式向市场释放了近万亿元的流动性。有分析人士指出,在防风险的政策背景和当前的贸易局势下,要稳定经济表现,货币政策已经相对宽松,因此央行官员喊话要“更积极的财政政策”。

　　徐忠进一步提出,整顿地方债务还应着力避免财政风险金融化。在没有理清政府与市场的边界、财政与金融的边界之前,将一些隐性债务划到政府债务之外,可能引发地方政府的道德风险,导致偿债意愿降低,将财政风险转嫁金融部门,增加坏账风险,甚至引发系统性风险。

　　根据日前出台的《关于完善国有金融资本管理的指导意见》,财政部、地方财政部门履行国有金融资本出资人职责首次得以明确。这表明,财政应是真正兜底最终风险。正因如此,财政在各个方面都需更加谨慎。

　　财政货币政策须协同

　　此前,财政部官网发表的《湖南专员办关于防范金融风险的几点思考》文章指出,财政和金融关系紧密。地方政府的融资平台把财政和金融混在一起,导致财政与金融不分家。因此,在防范化解风险过程中,财政和金融部门需要进一步协同合作。

　　对此,多家市场机构也表示,财政政策和货币政策应该配合以实现稳增长。业内人士指出,货币和财政配合的切合点就是适度“表内”扩张。即财政方面,通过中央财政和地方专项债务来支持消费和重点基建工程项目。同时,货币方面,通过定向降准等方式支持地方政府债券的发行。

　　中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇认为,政府与市场的界限仍然需要进一步明确,同时财政金融机构同样需要“强身健体”。以健全财政体系为例,“不是财政什么责任都要承担,也不是财政什么责任都不承担,而是要让财政机构设置更加合理,财政职责更符合现代经济和社会运行的需要” 。

　　在徐忠发文当日,财政部预算司副司长陈新华表示,今年以来,财政部有效落实积极的财政政策,多措并举加快预算执行进度,加大重点领域和关键环节的投入力度。作为积极财政政策的一部分,结构性减税被视为重要举措。

　　不过,徐忠认为,目前减税政策不少,但由于税收征管加强等原因,企业和居民获得感少,甚至有企业税负上升。这也是他认为财政政策不够积极的一个现象。

　　对此,财政部国库司负责人娄洪表示,今年政府工作报告明确减税降费政策更多在下半年体现。预计下半年财政收入增速将有所放缓。以增值税改革相关政策为例,其中税率调整实施时间是5月1日。国家税务总局7月17日公布的数据显示,增值税率调整首月减税达348亿元。同时,今年上半年全国税收收入同比增长高达14.4%,但6月这一增速跌至8%。

　　此外,目前正在征求意见的《个人所得税修订案(草案)》预期将在10月1日推出。显然,在减税方面,财政政策仍有较大操作空间。