目前,从中央到地方都在紧锣密鼓地制订“十三五”规划。部分地方还尝试在五年规划中增加“多规合一”的思路,客观上使得这一轮的五年发展规划制订显得更为复杂,面临比过去更大的挑战。从安邦咨询(ANBOUND)研究团队参与多个地方“十三五”规划研究工作的实践来看,各地在此轮规划编制过程中,面临的最大问题还是思路和观念的转变问题。

　　制订“十三五”规划与过去相比有一个背景有很大的不同——这就是中国经济新常态。新常态下应该如何制订地方经济与社会发展规划?各地如何适应新常态这种新的发展环境?如何既体现中央对中国发展阶段的看法,又能兼顾各地的自身利益?要回答这些问题,首先必须弄清新常态的内涵。

　　什么是新常态?中央领导对此曾有过分析和论述,在安邦咨询的研究团队看来,新常态可以总结为“3+1”——“3”指的是中国发展要进行的三种变化:降速度,调结构,转动力。所谓“降速度”,是指要放缓中国经济增长的速度,由高速增长转到中高速增长,降速度可能源于被迫放缓,也可以是主动调降。“调结构”指的是调整中国经济结构,包括产业结构、内外贸结构、投资与消费结构等多种结构问题。“转动力”是指要转换发展动力,从投资驱动和要素驱动转向依靠创新来驱动经济。而“1”则是是指政府改革,包括简政放权、市场化改革。

　　不过,随着中国稳增长压力增大,各地在十三五规划中也开始加大保经济增长的力度,抬高经济增速、加大投资强度、加快投资项目上马的力度的现象,越来越明显。一个明显的例子是人口规划。各地在未来规划中,仍然选择了扩张性强的方式,城镇建设、财政收入、投资规模、消费增长目标都不低,这都需要有较大规模的人口扩张做基础。不过,这种根据经济需求来定人口扩张的做法,并未考虑到人口增长的规律和中国老龄化的来临,结果导致了规划人口大大超过实际人口数量的荒唐现象。

　　有媒体报道,深圳市规划和国土资源委员会巡视员、中国工程院院士郭仁忠透露,在国务院一个关于全国城镇体系的规划中,一个涉及12个省会城市和144个地级市的调查显示,省会城市平均一个城市规划4.6个新城(新区),地级城市平均每个规划建设约1.5个新城(新区)。某一个西部省会城市提出建3个新区、5个新城,总面积是现有建成区面积的7.8倍。郭仁忠表示,“全国新城新区规划人口达34亿,这是严重的失控。”报道称,北京大学教授、中国城市规划学会顾问周一星提到,20世纪90年代,中国建制市有660多个,而此后由于大城市不断兼并周边的县级小城市,城市的数量不增反减,不少地方均走从小城市兼并扩容到特大城市的发展模式。“通过兼并,资源、人才等各种优势集中于大城市,但却忽视了与周边小城市的协调发展,没有很好地辐射和带动小城市的发展,而是使得经济发展成果更多集中到大城市中。”周一星认为,解决收入差距、城乡差距等问题,未必要强调大城市的发展,可能是发展中小城市,特别是县级城市,因为它们与农民联系更密切。

　　国际城市与区域规划师学会副主席、中国城市规划学会副理事长兼秘书长石楠则表示,“过去城市发展中强调的是经济发展压倒一切,要快上,甚至不惜一切代价。”而现在是要考虑在什么支撑条件下能满足发展需求,注重的是可持续发展。石楠认为,在城市规划中,政府还需要考虑管理体制如何适应社会矛盾和市场发展。现在各种规划很多,相互之间也不协调,而城市是一个系统,不能因为政府部门的诉求就把城市整个系统割裂。

　　实际上,前述不切实际的扩张发展的规划和做法,反映在投资、项目等多个方面。其中的原因,还是过去的发展惯性思维在起作用,使得“十三五”规划没有完全转到新常态轨道上来。

　　在我们看来,在新常态下一个最大的变化,就是新时期的发展模式、发展资源、发展手段、约束条件都有所不同。在新背景下,必须转变发展观念,调整发展模式,应该意识到,相比过去,未来的发展应该是一种有所约束的发展,是一种更加优化的发展。实际上,约束发展也是一种发展,在约束的基础上实行优化的发展、有效率的发展,才是未来五年中国应该走的可持续发展道路。

　　随着稳增长压力增大,各地按照发展惯性思维依然推出许多不切实际的项目规划,还没有完全转到新常态轨道上来。各地应当意识到,中国经济未来的发展应该是一种有所约束的发展。在约束的基础上实行优化发展、有效率的发展,才是未来五年中国应该走的可持续发展道路。