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三中全会看税改:承历史、促稳定、理关系

2013-11-29 08:32   来源:中国经济时报

  财税体制改革特别是税收改革是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中较为引人注目的环节,未来几年税改可能面临着自1994年分税制以来最为深刻的一段调整期。受访专家向中国经济时报记者表示,税改推进的紧迫性有其历史原因,在有助于稳定的基础上,以更加合理的税种划分配合理顺分税制的分配关系。在三中全会精神指引下,税改将以承前启后的姿态与整个财税体制改革相协调,促进社会的进步与和谐。
  税改,历史赋予的动力
  中央财经大学财政税收研究所所长曾康华为本报记者梳理了1994年分税制至今的税改脉络。
  我国现行的税制体系是在1994年税制改革的基础上构建起来的。1994年的税制改革是新中国建立以来最为深刻的一次改革,此后的多次税制改革都是在此基础上的不断完善,并没有改变当今中国税制体系的基本框架。
  20世纪90年代中后期,由于当时的税制基本适应当时社会经济发展的需要,我国税制没有实施大的改革措施。进入21世纪,我国社会经济发展非常迅速,为了适应我国社会经济发展的客观需要,也为了顺应世界各国税制改革的潮流,我国税制进行了一系列的改革,改革的措施有:2001年开征车辆购置税。2006年取消农业税,保留烟叶税。2008年外商投资企业和外国企业所得税和企业所得税合并为企业所得税。2009年开征燃油税,2009年实施增值税由生产型转为消费型的改革。2006年、2008年和2011年三次提高我国对个人所得税免征额的改革,2011年在上海和重庆试点开征房产税,2012年在上海试行“营改增”试点,2013年8月交通运输业和部分现代服务业的“营改增”在全国推行。
  十八大报告指出:加快改革财税体制,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系,构建地方税体系,形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。
  曾康华进一步指出,十八大报告关于税制改革的表述体现在两个方面:一是要构建地方税体系;二是形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。
  “构建地方税体系”的必要性和紧迫性在于,1994年我国实行分税制以来,在现行地方税制体系中营业税一直是主体税种,营业税收入超过地方税收总收入的25%甚至40%。“营改增”后,增值税将取代营业税,不仅意味着地方财力的严重削弱,而且地方税体系需要重新构建,地方税体系重构的必要性势必将更加迫切。
  曾康华归纳了十八届三中全会通过的《决定》关于税制改革的表述:完善税收制度。深化税收制度改革,完善地方税体系,逐步提高直接税比重。推进增值税改革,适当简化税率。调整消费税征收范围、环节、税率,把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革,加快资源税改革,推动环境保护费改税。
  税改如何促“稳定”
  维持“稳定”是近二十年来税改的总基调。正在推进的税改不是像1994年分税制那样的大开大合、快刀斩乱麻,而是一种更为稳妥、循序渐进的改革。
  正如厦门大学副校长杨斌所说,频繁的税改带来的变动可能会不利于经济的稳定,也有碍税制的严肃性。
  德国法兰克福大学访问教授、西南财经大学博士生导师付志宇告诉本报记者,《决定》关于财税改革的表述使用了两处“稳定”字眼。其中,总论里就提出“稳定税负”,即肯定了现行税制的收入功能。跟以往的提法不同,这次改革没有采用“结构性减税”的字样,反映了党中央对当前经济形势和财政政策的基本判断是整体向好的,不需要再运用减税来刺激经济复苏。结合《决定》关于财政是国家治理的基础和重要支柱的定位,也可以看出,政府需要适度的税收规模来完成国家治理的各项目标。另外,这一提法还表明政府对前一阶段宏观税负的活动区位大体上是认可的,不像有些国际舆论所说的中国税负过高。
  付志宇强调,要注意防止可能出现不顾税基的变化,为稳定税负而稳定税负的现象发生。在征管中要避免因税收任务主义导致征过头税,甚至某些地方为了完成征收计划出现预征、借征的情况。他认为,“稳定”还体现在分税制大框架规定的基本原则不会变,但是随着“营改增”的推进,中央、地方的税种划分会有新的变化。
  以税改理顺中央和地方关系
  付志宇表示,《决定》中第二处提到“稳定”是在建立事权与支出责任相适应的制度板块下提到的“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”,这实际上是对下一步税制改革后如何划分税种的原则规定。通过“营改增”后导致的地方税源发生重大变化,需要重新设置以消费税、房产税等主体税种作为弥补。这种提法是对十七大关于“事权与财力相匹配”的进一步深化,在财力格局不变的情况下理顺央、地关系,本质上是在保持比重相对不变条件下对1994年分税制的重新洗牌。
  专家认为,虽然分税制大框架作为一个财政架构是相对稳定的,但其中具体的税种调整随着“营改增”等相关税改政策的推进恐将不得不进行新的变动。“分税制”,即全国税种中央与地方划分,现行税制体系中的18个税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税。随着之前的地方大税种营业税被原属国税征管的增值税所覆盖,仅靠采取增值税保障分成共享的权益之策恐难长期维持较好的平衡状态,税种的调整与分配也就提上了议事日程。
  付志宇说,可以预料的是,此次收入划分不再沿用增消两税增量分成和税收返还的做法,而会彻底按税种性质进行分配。从学理上讲应该根据税源的溢出效应进行分税,全国性的税源如自由流动的商品税作为中央税,而在区域范围内不具有外溢性的财产税作为地方税。但比如“营改增”完全并轨后对地方性服务业征收的劳务性增值税该如何分配会成为新问题,需要从制度设计上加以规范。如果统一归中央,该不该补偿给地方?如果归地方又如何进行征管?
  付志宇提醒,新一轮的分税还要注意克服中央统得过死、包得过多和下放地方税立法权过大的两种倾向。总之,科学的税种划分和征管体系是建立现代财政制度的重要基石,也是理顺央、地关系的制度保证。
 
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