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防止低效与无效投资造成巨大浪费

2014-11-20 01:47   来源:上海证券报

  

我国与世界和区域投资率比较

  

  

  我国与世界和区域投资率比较

  我国投资对经济增长贡献率

  

  GDP与固定资产投资名义增速比较

  

  固定资产交付使用率变化

  

我国增量资本产出率变化

  

  

  

  

  近年来,我国经济增长的投资驱动特征不断强化,投资效率明显下降。这一特征在国际金融危机之后尤为明显,并且出现了不少过度投资和浪费的现象,形成相当规模的资本沉淀。

  一方面,投资率和投资贡献率上升表明经济增长的投资驱动特征强化;另一方面,过度依赖投资驱动导致投资效率下降和无效投资增加。而投资持续快速增长,导致投资效率不断下降,也出现了比较严重的浪费。

  低效和无效投资有以下几类:一是投资未能形成实际的生产能力;二是投资形成的生产能力成为过剩产能,未能投入使用;三是过度超前的投资,形成一定程度的闲置浪费;四是投资过程中存在浪费,导致成本上升。

  这些现象背后存在政策和体制两方面的深刻原因。未来要发挥市场机制在配置资源中的决定性作用,恢复经济自身的调节机制;同时改革完善地方政府绩效考核、地方政府债务融资、国有企业管理等制度,规范金融体系发展和土地管理,着力改善经济循环系统,消除导致投资冲动的因素,减少投资的过度扩张和无效投资的产生。

  徐策 王元

  文眼

  改革开放以来,投资对我国经济社会的快速发展发挥了重要的拉动作用,功不可没。但从近年来看,出于政绩和其他因素考虑,相关部门在宏观调控中过度依赖投资手段来刺激经济增长、应对短期矛盾,由此形成的低效和无效投资造成了巨大浪费。投资的低效和无效问题已到了必须正视的时候。尤其是现在开始实施跨地区、跨国界的“一带一路”宏伟战略时,更要注意这个问题。

  ——亚夫

  我国经济目前正处于工业化中后期的发展阶段,这在一定程度上决定了经济发展具有投资率高、投资增速快的特征。但近年来,经济增长的投资驱动特征不断强化,投资效率明显下降,这一特征在国际金融危机之后尤为明显,并且出现了不少过度投资和浪费的现象,形成相当规模的资本沉淀。这些现象背后存在政策和体制两方面的深刻原因。

  未来一个时期,要全面贯彻党的十八届三中全会精神,全面深化改革,减少政府对经济运行的干预和资源配置的扭曲,充分发挥市场机制在配置资源中的决定性作用,恢复经济自身的调节机制;同时改革完善地方政府绩效考核、地方政府债务融资、国有企业管理等制度,规范金融体系发展和土地管理,着力改善经济循环系统,消除导致投资冲动的因素,减少投资的过度扩张和无效投资的产生,促进经济持续健康发展。

  当前投资增长存在两大突出问题

  1.投资率和投资贡献率上升表明经济增长的投资驱动特征强化

  改革开放以来我国投资率在波动中呈现台阶式上升的态势,1978-1984年、1985-1992年、1993-2003年各阶段的平均值分别为34.4%、36.5%和38.4%,大体以每一台阶2个百分点的幅度稳步上升,到2004-2008年平均值升至42.3%,较前一阶段上升近4个百分点,2009-2013年较前一阶段升幅进一步扩大,平均值上升近6个百分点,达到接近48%的高水平。

  利用世界银行WDI数据库数据,对我国投资率与世界及东亚与太平洋(601099,股吧)地区平均水平进行比较,会发现我国投资率水平较高,并且值得注意的是2001年以来,我国投资率与世界和区域平均水平的差距快速扩大。

  以世界银行WDI数据库提供的约180个国家统计数据为基础进行国别比较分析,会发现新世纪以来(2000-2012年),我国投资率均值接近43%,仅低于赤道几内亚和不丹两个国家,位居第三。

  投资对经济增长的贡献率同样呈现波动上升的趋势,1981-1990年的十年,投资贡献率平均为28.6%,1991-2000年上升至36.1%,2001-2010年则达到52.8%,2011-2013年平均也接近50%。投资率和投资贡献率上升,以及国际比较显示的高投资率状况,都表明我国经济增长的投资驱动特征明显,并且进入新世纪以来这种特征显著强化。

  2.过度依赖投资驱动导致投资效率下降和无效投资增加

  与我国经济增长受投资驱动的程度总体呈上升态势并存的,是投资效率的下降和由此产生的大量无效投资,造成对资本要素的浪费。通过比较固定资产投资和GDP两者的名义增长率,能够直观地看出,新世纪以来,投资增长快于GDP几乎成为常态。

  投资持续性的快速增长,导致投资效率不断下降,也出现了比较严重的浪费。

  第一,从固定资产交付使用率看,20世纪90年代后期,这一指标能够达到74%-79%的水平,但进入本世纪后,出现快速下降趋势,2004年起在60%上下小幅波动,最低的年份仅为56.7%。固定资产投资规模的持续扩大和增长速度的加快,能够部分解释固定资产交付使用率的下降。同时,固定资产交付使用率的大幅下降,还显示投资中的浪费比例增加,部分投资未能形成固定资产交付使用。

  第二,以衡量投资效率的常用指标增量资本产出率(ICOR)来看,大致从1997年起,我国增量资本产出率出现明显上升,1997-2013年增量资本产出率平均值上升到4.0,明显高于1979-1996年平均的2.6。

  增量资本产出率上升意味着单位产出增长所需的投资量增加,投资效率下降。如果以1979-1996年的平均增量资本产出率作为基准匡算1997-2013年无效投资的大体规模约为66.9万亿元,占资本形成总规模的比例达35.6%。其中,2009年以来的五年间,增量资本产出率维持较高水平,匡算可得各年度无效投资规模分别为7.9、5.4、4.7、10.6和13.2万亿元,分别占当年资本形成总额的48.3%、27.6%、20.8%、41.8%和47.0%。

  3.低效和无效投资缘何而来

  低效和无效投资具体可能包括以下几类:一是投资未能形成实际的生产能力,这种情况可能是由于投资形成的资产没有达到投入生产所要求的标准,包括资产质量不达标及投资决策失误导致的资产不适用等。二是投资形成的生产能力成为过剩产能,未能投入使用。三是过度超前的投资,形成一定程度的闲置浪费。四是投资过程中存在浪费,导致成本上升。审计和一些调查资料对我国存在上述低效和无效投资的情况提供了佐证。

  第一类问题,审计署2003年在国家电力公司抽查的6818个项目中,有损失或潜损失的项目631个,金额78.4亿元;2004年对526个利用国债资金建设的城市基础设施项目建设情况进行审计,发现在建成的320个项目中,有119个项目运行效果较差,占建成项目的37.2%;2012年抽查18个省的能源节约利用、可再生能源和资源综合利用三类中央转移支付支持项目中,有23%实施进度慢或建成后未实现目标。

  投资决策失误导致无效投资方面,2010年审计署抽查18家央企的625项决策中,有164项存在可行性研究不充分、违反决策程序等问题,造成相关投资项目损失及潜在损失34.14亿元。

  第二类问题,据中国企业家调查系统组织实施的“2013中国企业经营者问卷跟踪调查”显示,我国企业设备利用率总体上为72%,其中制造业仅为70.8%。

  由于工业行业中既存在产能过剩也存在产能利用充分的行业,过剩产能既存在周期性的过剩,也存在绝对过剩。在过剩产能中,剔除掉周期性的部分,绝对过剩的部分可以视为无效投资,据有关机构初步测算,大概有15%左右的投资属于无效投资。如果以重置价值衡量这部分无效投资,其规模还会有所上升。

  第三类问题,审计署在2012年高速公路建设审计中发现,由于缺乏统筹协调,规划超前和滞后并存,导致地方交通项目衔接不到位,个别区域跨界道路10车道与4车道对接,既影响路网贯通,超前建设地区基础设施也必然存在闲置浪费情况。

  伴随经济增长对投资依赖程度上升的投资效率下降、无效投资增加,表明通过提高投资率和投资贡献率的途径支撑经济增长已难持续。在此情况下,单位GDP增长所要求的投资增量规模会越来越大,经济增长的质量和效益不是提高而是降低了,当投资收益低于资本成本的时候,投资将难以维持。

  低效和无效投资的政策与体制原因

  推动我国投资率形成台阶式上升态势,达到超过世界和区域平均水平及大多数国家水平的主要原因,是亚洲金融危机以来我国宏观调控中形成的路径依赖,而造成路径依赖的因素包括政策和体制两个方面。

  1.政策因素

  一是为应对危机实施的“双积极”宏观调控政策组合,形成了促使投资扩张的宽松政策环境。

  1998年亚洲金融危机和2008年国际金融危机爆发后,我国均实施了积极财政政策和宽松货币政策的宏观政策组合,在具体措施上,扩大政府投资支出和增加货币信贷投放规模是主要的两类手段。

  在这种政策搭配中,一方面中央政府投资支出带动了更大规模的地方政府配套资金和信贷资金投资于基础设施建设等项目;另一方面,宽松货币政策在保障政府投资项目获得低成本融资的同时,其他行业也在低融资成本刺激下加大投资力度。特别是,“双积极”的政策组合效应持续时间较长,使投资扩张对经济的影响不断增强。

  二是十大产业振兴计划等产业政策形成对部分行业的更强刺激。

  国际金融危机后出台的十大产业振兴计划,性质上属于供给管理手段。理论上供给管理手段有利于在总量调控同时实现结构调整,但还与具体操作方式有关。由于十大产业振兴规划实施中,政策支持的产业由政府预先确定,没有发挥市场机制作用,因此产生了比较明显的资源配置扭曲,政策支持使部分行业投资过快扩张,出现了产能过剩,其中钢铁、汽车已在当前十大产能过剩行业之列。

  三是家电以旧换新等扩大消费的政策,或延迟企业产能结构调整的决策。

  家电以旧换新等旨在扩大消费的政策,一方面使消费者的消费提前或扩大,短期内对消费产生了扩张的影响;另一方面,却使相关生产企业在正常条件下进行产能结构调整的决策受到影响,应缩减的产能受政策带来的短期需求增加而不能及时调整,政策到期后产能过剩问题凸显出来。

  2.体制因素

  一是地方政府绩效考核制度不合理,对扩大需求的宏观政策形成放大效应。

  由于地方政府绩效考核中起主要作用的仍然是经济增长,因此不论在中长期规划还是年度政府工作报告中,GDP增长指标都是由上到下层层加码。由于投资项目尤其是大项目对GDP带动作用强,GDP增长指标带来的压力使地方政府对投资增长更加重视,由此形成了地方层面推动投资扩张的强大动力。在中央实施扩大政府支出的政策时,各地也纷纷争取各类投资项目特别是大项目落地,形成了对政策的明显放大效应。

  二是金融体系的发展变化对投资扩张起到了推波助澜的作用。

  近年在全球流动性充裕、国内宽松货币政策持续效应等因素的影响下,金融市场资金充裕,加之居民对资产保值增值的意识有所上升,以信托、理财等形式出现的影子银行业务不断扩张,为房地产等行业提供了大量融资,支持了投资扩张。从统计数据来看,2013年全年委托贷款和信托贷款合计约占社会融资规模1/4,月度占比曾高达38%。

  三是地方债务软约束,加快了地方政府扩大投资的步伐。

  尽管我国预算法禁止地方政府负债,但多年来地方政府通过融资平台公司发行债券、贷款等方式变相负债、为基础设施建设项目融资的做法普遍存在。融资平台因享有政府隐性担保而能以较低成本获得融资,对基础设施项目建设形成了重要的支撑。

  这些债务融资的支持提高了地方政府扩大基础设施投资的能力和步伐。审计署公布的2010年末全国地方政府性债务余额10 .7万亿元,及2013年6月末36个地区政府性债务余额3.85万亿元的数据,都反映了近年地方政府债务较快扩张的状况。

  四是土地管理制度执行不严,为地方政府扩大投资提供了条件。

  在地方政府为追求GDP增长而进行的招商引资活动中,土地起到了关键性作用。很多地方政府利用设立开发区的方式,扩大工业用地,再以低地价甚至零地价作为优惠条件招商引资,扩大投资规模。

  一些城市“摊大饼”式扩张,脱离实际建设宽马路、大广场,新城新区、开发区和工业园区占地过多,建成区人口密度偏低,耕地减少过多过快,城镇用地粗放低效等问题比较突出。投资的冲动是导致土地粗放利用的原因,而土地管理上缺乏有效的约束,也为这种投资扩张提供了温床。

  五是国有企业软约束,扩张投资动力强。

  我国国有企业管理制度不完善,尤其是国有资本红利上缴制度不完善,使得国有企业大量利润留存。并且,由于银行体制原因,国有企业获得银行信贷的成本也相对较低。低成本的自有资金和信贷资金,使国有企业形成较强的投资冲动,也成为投资扩张的一方面动力来源。

  从哪里下手消减低效和无效投资

  由于投资驱动特征强化及投资效率下降、无效投资增加,导致大量资源的浪费及杠杆率提高等问题和风险,未来在我国经济发展面临资源能源供给和杠杆率双重约束的情况下,必须及时转变宏观调控方式,改革完善相关体制机制,消除导致投资冲动的因素,减少投资的过度扩张和无效投资,并且逐步化解风险,保障投资和经济增长的可持续性。

  1.改善投资调控和管理方式

  应通过加强供给管理,减少政府对经济运行的干预和资源配置的扭曲,充分发挥市场机制在配置资源中的作用,恢复经济自身的调节机制。

  一是利用改革手段加强市场机制作用,提高要素配置和利用效率。

  进一步转变政府职能、推进市场化改革,通过进一步改革行政审批制度,实质性减少政府对经济活动的行政干预,结合对私人产权依法保护的加强,达到发挥市场机制决定性作用、提高资源特别是生产要素配置和利用效率的效果。

  二是加快产业政策向支持关键环节的功能性政策为主转变。

  减少针对不同产业领域的行政管制,促进以市场力量引领的产业结构优化调整。实施有利并购重组的政策,通过资本市场功能的发挥促使产业、行业间资源重新有效配置,改善产业发展质量。努力营造公平竞争的秩序和政策环境,规范地区之间、企业之间的竞争秩序,通过加强竞争释放产业能量和活力。

  三是提升技术创新、人力资本等对经济的贡献。

  完善支持自主创新和成(002001,股吧)果转化的政策体系,引导各类创新主体加大研发投入,调动社会各方面参与和推动自主创新的积极性,推进产学研结合,提高研发成果转化率。通过完善职业教育、培训等体系,壮大技能型、高素质劳动者队伍。健全就业体系,改革人才管理制度,形成有利于人才自由流动、合理利用的制度和政策环境。

  2.以体制机制改革推动投资持续健康发展

  一是改革地方政府绩效考核制度。

  加快政府职能转变和绩效考核制度改革,加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责,坚决纠正单纯以经济增长速度评定政府绩效的倾向,在考核中加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重,更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。

  二是规范金融体系发展。

  继续加强银行表外业务管理,减少游离于金融监管之外的影子银行活动。规范金融体系支持基础设施建设项目的方式,以权责明晰、信息透明的债券,市场化担保机制支持的银行信贷等方式,为基础设施建设提供必要的融资。

  三是规范地方政府债务融资方式和管理。

  建立规范的地方政府自主发行债券融资的制度,以及配套的政府内部和公众监督机制。支持利用规范的公私合作模式在基础设施建设运营中适当引入社会资本,实现基础设施多元化融资。

  四是严格执行土地管理制度。

  从严合理供给城市建设用地,对已发生的违规圈占土地等问题予以严肃处理,坚决杜绝违规问题反复出现。

  五是完善国有企业管理制度。

  首先是进一步调整国有资本投资领域,加大对公益性企业的投入,更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,加快从竞争性领域退出。其次是进一步完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例,用于充实社会保障基金惠及全民。

  (作者简况:徐策,经济学博士,供职于国家发改委发展规划司;王元,经济学博士,供职于国家发改委经济研究所。文章系个人观点,不代表所在单位)

  

 
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