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发展混合所有制经济亟待解决的问题

2014-11-17 00:00   来源:《学习时报》

  发展混合所有制经济是以改革为核心的经济发展任务,是一个具有中国特色的政策概念,同时也是一个高度实践化的命题。目前,社会上之所以对混合所有制经济存在诸多争议,主要是基于对历史教训忧虑,而历史教训的背后则是实践层面的制度框架和机制设计存在缺陷。

  必须解决的两个关键问题

  不管是理论研究还是实践设计,发展混合所有制经济必须回答两个问题:如何“混”、如何“合”。这直接引出了发展混合所有制经济的两个关键要点。

  如何建立科学公平的资产定价或对价机制。价格确定是实现任何一项交易的核心,科学公正的资产定价或对价机制是资本混合过程中的关键问题。理论上,市场是发现价格的主要场所,在一个有效率的产权交易市场中,供求力量的讨价还价能够确定出一个均衡价格。因此,多数学者赞同将上市作为国有企业发展混合所有制经济的基本途径,并建议利用好以交易所为代表的市场平台,发挥资本市场对各类企业股权的价格发现功能,为更大范围推进混合所有制服务。当然,产权交易市场的价格发现功能取决于市场的有效性。有效市场必须具备足够多的交易者,充分的信息供给和透明度,设计科学的竞价方式等。因此,深化资本市场改革和发展被视为发展混合所有制经济的重要环节。

  如何实现资本混合后有效的公司治理。不同资本混合后要想实现“相互融合”,就必须建立起现代企业制度和有效的公司治理机制。现代公司治理的关键是建立起所有者对经营者的监督与制衡机制,保证所有者利益的最大化。然而,我国由于混合所有制企业大多脱胎于国有企业改革,公司治理不仅是所有者和运营者之间的利益制衡,也时刻存在着政府和私人投资者之间的利益协调。在我国的混合所有制企业中,政府往往是大股东,占据绝对或相对控股地位,在现行的国有资产管理体系下,政府对企业决策和人事任命具有决定性作用,企业运营也带有很强的行政色彩。在这种背景下,国有股东和企业运营者(他们往往被视为政府任命的“官员”,是政府的利益代言人)的利益更具一致性,利益冲突则存在于私人投资者和政府及其利益代言人之间,这种利益结构和关系是混合所有制公司治理的特殊性所在。因此,只有把发展混合所有制经济与国有资产管理体制改革统筹考虑,才有可能建立起有效率的治理机制。

  历史教训的背后

  我国发展混合所有制经济的历史教训大多与上述两个问题有关,当前社会争议的焦点也都映射在上面,发展表象背后是长期以来的制度错配与顶层设计不足。比如,饱受诟病的国有资产流失反映的是定价机制和交易制度的不完善,而很多学者笔下的“混而不合”“貌合神离”“数量不少质量不高”的背后则是公司治理问题。

  顶层设计不足导致发展目标不明确,发展路径偏离最优路径。在建立和完善社会主义市场经济体制过程中,发展混合所有制经济存在若干目标,比如保持国有经济的影响力和控制力,提高国有企业的效率,鼓励和引导民间投资等。但是这些目标存在一定的冲突,顶层设计的一个重要任务就是给出具体的发展目标并划定底线,将这些有冲突的目标统一在顶层方案中。在过去的发展过程中,这种顶层方案是缺失的。与此同时,由于顶层设计的不足,在地方政府运动式改革的冲动下,混合所有制经济也偏离了最优发展路径,在追求数量发展的过程中偏废了质量发展。

  定价机制和交易制度不完善导致一定规模的国有资产流失。混合所有制经济发展过程中最受关注的问题是国有资产流失。在我国发展混合所有制经济的过程中,曾经出现过不少将资产重组变成国有资产贱卖、员工持股变成管理层侵吞国有资产的案例。为此,习近平总书记在2014年全国两会上特意指出,不能在一片改革声浪中把国有资产变成牟取暴利的机会。这些历史教训的背后既有客观的技术性因素,也有主观的社会心理因素,但最为关键的是属于顶层设计范畴的交易制度不完善。特别是在流程规范缺失,监督和问责追溯制度缺失的背景下,资本混合过程中经常出现半卖半送、明卖实送,把国有企业的改制当作肆意侵吞国有资产的饕餮大餐,国有企业最终变成某几个人的资产。

  制度错配导致国有企业难去行政化,民间资本权益没有得到应有保障。在错配的国有资产管理体制下,国有企业的“市场化”没有实质性突破,企业运营仍然受到极大的行政束缚。即使国企上市成了名义上的公众公司,但是企业运行架构仍然沿袭旧的行政化模式,甚至国企上市一度被斥为只为圈钱。与此同时,混合之后民间资本的合理权益难以得到保障也非常突出,民间资本不能真正参与到混合所有制企业的经营管理,从实践来看,且不说民间资本在混合后能否获得企业的控制权,即使是民间资本自身安全有时也存在风险。历史实践中存在的这些问题是当前发展混合所有制经济的沉重包袱,使得国有企业管理层和民间资本均心有顾虑、动力不足。

  新内涵与实践研究

  党的十八届三中全会对发展历史中存在的问题做出了制度性回应。重要表述有三段话,存在三个要点,构成了现阶段发展混合所有制经济的新内涵。

  将最终目标落脚到“相互融合”,并提出“三个允许”。当前不同资本“交叉持股”的数量规模已经不小,但现实中资本混合后难以做到融合发展,因此,质量目标被提升到了更加重要的高度,成为发展的最终落脚点。“三个允许”则指明了官方想要的重点改革领域,同时也指出了产权开放和产业开放两种形式。

  强调国有资产管理转向“管资本”,解决制度错配问题。这是针对“混而不合”问题作出的关键制度性回应,也是实现质量目标的关键所在,将在制度层面有效保障混合所有制企业按照现代企业制度运营。尤其是通过国有资本运营公司、国有资本投资公司等载体对国有资本进行运营投资,将推动政府从直接行政干预退出,转向更为市场化的资本运作。

  对国有资本的投资运营做出限制,在冲突目标间划出底线。三中全会对未来国有资本的运营目标、投向、发展收益进行了限制并提出了要求,划出了底线,表达了中央在发展混合所有制经济过程中要“发挥国有经济主导作用,不断增强国有经济活力、控制力、影响力”诉求,以及实现该诉求的政策导向。同时强调完善国有资本经营预算制度和提高国有资本收益上缴公共财政比例,突出了国有资本的国家资产属性。

  由此可见,十八届三中全会标志着我国混合所有制经济将从单纯追求数量发展的阶段转向更加强调质量发展的深化发展阶段。在制定实践的顶层设计方案时,必须紧扣上述新内涵,针对存在的关键性问题设计出合理的机制和制度。为此,建议将以下几方面作为政策要点加以重点研究。

  资本混合的动力机制。在历史教训面前,不管是国有企业还是民营企业,均有各自顾虑,政策上必须设计合理的机制和制度对此加以消除,从法律修订、配套改革等多方面重点优化出资方(资本所有者)、资本方代表(董事会)以及运营者(企业管理层)的激励机制,促成激励相容,从而使得公有资本和非公有资本同时具有混合的动力。

  资本混合的领域与具体规程。基于不同领域的国有企业功能定位、运营模式存在差异,要在三中全会虽然提出的分类监管和指导性领域基础上,对可以混合的领域,以及不同领域允许混合的层级和程度加以明确。针对国有资产流失等疑虑,要制定透明、规范的混合流程细则,建立督查监管机制。

  提高资产定价的科学性。要加强资本市场的制度建设和发展,发展产权交易公共平台,导向上要求以更加市场化、透明化的方式实现资本混合,要重点研究在企业上市、合资和资产重组过程中如何提高资产定价的科学性和公正性。

  资本混合后的融合发展。要同时对存量和增量混合所有制企业的融合发展进行研究,以建立和完善现代企业制度为目标,重点研究“管资本”的技术细则,明确国有资产管理部门的角色和职能调整,以及混合后企业运营管理和人事任免的具体细则,给出有说服力的资本权益保障措施。同时加强对混合所有制企业的文化建设、人力资源管理、企业组织与文化建设等的研究。

  基础设施领域的混合办法以及员工持股方案。基础设施等公共项目的混合所有制经济发展空间很大,但是经验相对有限,当前财政部门感兴趣的PPP模式是否适合中国、需要配套哪些政策等都需要深入研究,尤其是市场准入、项目回报机制、风险控制和非公资本保护机制等问题,政策上要给出明确的指引和方案。员工持股在国外较为常见,要研究混合所有制企业员工持股的一般性与特殊性,重点研究形成资本所有者和劳动者利益共同体的制度架构,以及该共同体的运行机制。

 
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