随着人口老龄化的不断发展，老年人口规模不断扩大，如何解决老年人养老问题成为困扰各级政府部门的一个难题。随着家庭日益小型化，家庭的养老职能逐渐削弱，必须通过社会保障和社会服务来进行来分担，满足老年人的养老需求。当前，各级政府对社会保障体系的建设比较重视，但对于社会服务的重视程度明显不够。北京市作为在全国老龄化程度较高和经济社会发展水平较高的地区，应该尽早建立起社会服务支持体系，为居家养老的老年人提供优质、专门、切合需求的服务。

一、居家养老仍将是北京市老人养老的主要方式，必须以社会服务为基础

（一）机构养老只能解决少量老年人的养老问题，并存在一定的局限性

相关数据显示，目前北京市60岁以上户籍人口为210多万，常住人口约有240多万，全市养老机构336家，床位数38000余个，全市百名老人拥有的床位数是1.8张[1]，也就是说即便全市养老机构实现100%的入住率，也只能担负1.8%的老人养老，其他大多数老年人只能是居家养老。随着未来人口老龄化程度的加深，老年人口规模将在相当长的一个时期内保持快速增长，如果养老机构床位数不能跟上老年人口的增长速度，机构养老的比例将下降，居家养老者的比例则可能更高。

机构养老除了容纳能力有限之外，还有一些其他的局限性。一是使老年人远离了自己的家庭，无法享受天伦之乐；二是众多的老年人集中在一起，由于老年人的患病率和死亡率较高，身边经常有老年人生病、死亡，这将对老年人的心理产生负面影响；三是养老机构的收费也将制约部分老年人的选择；四是机构一般只提供基本的服务，无法满足老人个性化的需要。这些因素将对老年人选择机构养老产生不利影响。另外，从欧洲的发展经验来看，近年来也出现了大量的养老机构床位空置，更多的老人选择居家养老的趋势。

（二）社会服务支持体系是当前居家养老方式的重要基础

当前的居家养老与传统的居家养老有着本质的区别。在传统的居家养老方式中家庭不仅是养老的当然处所，也是养老支持和服务的全部来源。当前的居家养老虽然同样是以家庭为养老处所，但是由家庭和社会共同支持，同时以社会养老服务为重要基础的养老方式。在当前的人口老龄化形势和社会发展形势下，如果没有相应的社会服务支持体系为基础，居家养老将面临照料资源不足的实际困难，养老质量将大受影响。

二、发达国家居家养老社会服务的主要内容

在发达国家居家养老的社会服务支持体系比较健全。概括起来，社会服务的主要内容包括：

（一）为体弱老人和高龄老人提供的社会养老服务

1．提供家务服务。由经过专门训练的服务人员承担，内容涉及帮老人收拾房间、买菜做饭、伴陪老人，以及看护刚刚出院或不能自理的老人，照顾老人洗澡穿衣、服药等等。低收入家庭老人可以通过专门的补贴项目得到这样的服务。

2．家庭保健服务。是由家庭保健医生或护士提供的专业或辅助专业人员的护理照料。内容涉及分配和监督用药、换衣、康复理疗、提供个人卫生服务。美国医疗保险条例规定了老人每年可以报销1个月以上的家庭保健服务开销。

3．送饭上门。此项服务是提供一顿热午餐给住在家里的老人、或不能买菜做饭以及需要此类帮助的人。

4．定期探望。此项服务是组织志愿者定期探望空巢家庭的老人和住养老设施的老人。探望者与老人一起做些老人们喜欢或需要的事情，如一起玩牌或下棋、一起看电视、聊天等等。

5．电话确认服务。通过每天确定的时间打电话给独居在家的老人，确认老人安然无恙，从而帮助减轻老人们的焦虑和及时发现问题。如果在确认的时间老人家里的电话没有应答，而且老人也并未事先打招呼，则立即会有人到老人家去检查。社区机构或教堂通常提供资金进行这种服务。

6．紧急响应系统服务。建立专门的老人紧急响应系统，以便老人寻求帮助。如建立老人与医院之间的紧急响应服务，只要老人一按身上携带的按钮，就与医院自动连接，医院就可及时通知老人的监护人或提供紧急服务。

（二）为健康老人的服务和计划

这类服务主要由老年中心来组织和实施。主要的服务包括：

1．交通和陪伴服务。交通服务主要是为老人提供门到门、灵活交通工具的服务。陪伴服务主要是陪老人外出服务，以保证老人的安全。在纽约，警察就组织了中小学生志愿者做伴陪服务。

2．老年食堂。如美国联邦营养工程，每年为上百万60岁以上的老人提供饭菜。绝大多数老年食堂设在一个中心地带，比如老年中心、学校、社区中心、教堂等，为老人提供一顿午餐。 

3．法律服务。主要是基于老年人所需求的房屋出租、消费者权益保护、准备遗嘱等法律服务与日俱增，为老年人提供免费的法律咨询和帮助。

4．就业服务。通过一些非盈利志愿者就业机构和政府就业服务机构帮助老年人保持或获得工作岗位。 

（三）其他专门服务

1．老人日托服务。主要针对不能在家独立居住、又不愿意去养老设施的老人。一般老人中心开放时间是除周末休息日外的一周五天，每天八小时。日托中心既可以是老年公寓里，也可以是老年中心、邻居中心或医院的一部分。

2．咨询服务。服务对象主要是老人的亲属。主要是在老人和亲属的意见不一致时提供咨询服务，解决诸如个人和家庭矛盾、退休、财政、生活安排等各种问题，从而使老人的个人权益得到最好的尊重。

三、建立北京市居家养老社会服务支持体系的建议

（一）尽快开展较大规模的居家养老需求调查，全面了解老年人的养老需求状况

要建立居家养老社会服务支持体系，必须对老年人的养老需求进行全面的了解，在此基础上借鉴发达国家经验针对老年人的需求确定社会服务的主要内容，及各种服务资源的配置。如果其他条件具备，建议进行一次北京市老年人口状况普查，重点是收集老年人的个人和家庭信息，并对其需求进行重点关注。如：老年人目前生活存在哪些困难？有哪些需求？希望以何种形式来满足这些需求？如果提供某些社会服务老人是否愿意购买？如果愿意能够承受的价格是多少？如果目前没有条件进行老年人普查，也可以采用抽样调查来收集这些信息。

（二）逐步建立老年人的健康、需求档案，为老人提供个性化的服务

为了使社会服务支持体系更好地发挥作用，建议在老年人状况普查的基础上，建立北京市老年人健康和需求档案。如果目前没有条件开展老年人普查，也可以采用社区收集、医院收集、调查收集等多种途径收集老年人的健康和养老需求信息，逐步建立老年人的健康和需求档案，形成一个大的数据库。根据老年人的健康和需求状况，为老人定制个性化的服务。同时，建立与老年人之间的联系机制，随时更新老人的健康和需求信息。

（三）将现有的老年活动中心升级为老年服务中心，作为养老社会服务的主要依托

目前，北京市各社区均设有“星光老年之家”类的老年活动场所，但其职能相对单一，一般很少为老年人提供服务，建议在此基础上组建各社区的老年服务中心，其主要职能一是负责跟踪老年人的健康和需求信息；二是为老年人提供一些基本的咨询服务；三是建立起老人和其他专业服务机构之间的联系，当老人提出某项需求后，服务中心可以向其推荐几个可以满足服务的提供商供其选择，或是协助其选择；四是对服务进行监督，当老人与服务提供商之间出现矛盾时进行协调；五是组织和协调志愿者在本社区的养老社会服务。

（四）建立全市统一的老人服务热线，为老人提供方便

为了方便老年人获得社会服务，建议开通一条类似“962008”帮助热线的老人服务热线。只要老人拨通该服务热线就可以获得医疗、饮食、照护、陪护、甚至是急救等服务。

（五）实施养老社会服务企业的准入制度，保证服务质量

在社会服务支持体系建立后，老年人可以自行购买社会服务，也可以通过老人服务热线和老人服务中心来寻求社会服务。对于通过老人服务热线和老人服务中心提供服务的企业，实行准入制度，适当提高其服务标准。符合准入制度的企业可以列入服务热线和服务中心的服务商列表，供老人选择。每年度（或半年）对服务商进行评估，服务争议多、服务质量差的服务商将从列表中剔除。

（六）对养老社会服务进行一定的税收优惠或提供财政补贴，鼓励企业保证养老服务相对较高的性价比

对于符合养老服务准入制度的企业，可以考虑进行一定程度的税收减免，增加企业从事养老社会服务业的积极性。同时对于评估合格的服务商，可以考虑根据其服务量给予一定的财政补贴，鼓励其保持养老服务相对优势的性价比。

（七）鼓励志愿者参与养老社会服务，积极开发养老服务社会资源

在发达国家的养老社会服务支持体系中，志愿者是很重要的一个组成部分，很多陪护、照料、咨询等是通过志愿者来完成的。政府部门可以加强和志愿者组织的密切联系和合作，随时将养老需求与志愿者组织进行沟通，最大程度地争取志愿者对社会养老服务的参与和支持。

 

（经济研究部  林 宝）