提供公共服务是现代政府一项基本职责。从国际上看，世界各国尤其是发达国家政府职能所涵盖的公共服务主要包括市场不能发挥作用或不能充分发挥作用的基础教育、初级医疗保健、养老保险、失业保险、贫困救济、国民收入再分配、环境保护等领域。发达国家的政府支出规模和结构变化的趋势对北京市合理安排公共支出、完善政府公共服务具有一定的借鉴意义。
一、 发达国家政府公共服务支出的变化趋势
（一）政府支出与经济保持同步增长
1．政府支出占GDP的比重长期保持相对稳定。发达国家的政府支出的增加与经济增长基本保持同步，公共支出占GDP的比重长期保持相对稳定，美国联邦政府公共支出占GDP的比重自1952年以来一直稳定在20%左右，英国政府公共支出从1973-1974财年以来基本稳定在35%－43%之间，澳大利亚政府公共支出从1974-1975财年开始基本稳定在36%－43%之间。
2．政府支出占GDP的比重存在小幅波动。由于政党轮流执政和发展环境等的影响，有些发达国家上下届政府在政策上会进行较大调整，政府公共支出往往也会随之产生波动，但总体看，波动幅度不大。英国自20世纪70年代以来，政府公共支出占GDP的比重一直处在小幅波动之中，分别在70、80和90年代三次超过40%，但均在持续几年之后很快又出现了回调，近年来又略有上升，目前约为39%。美国在1981-1986年间政府公共支出占GDP的比重连续六年超过22%，而1999-2001年间又连续三年低于19%。
（二）社会性公共支出成为政府支出的主体
1．社会性公共支出占政府支出的比重不断上升。对于社会性公共服务的发展，发达国家普遍经历了物质财富普遍匮乏和最低限度的公共服务供给阶段，然后是物质财富快速增长但公共服务供给水平相对提高不快的阶段，二战以后，进入社会经济成熟期的发达国家才逐渐能够把相对丰裕的公共服务更均衡地分配到社会各个领域，形成政府财政支出中社会性公共支出占据主体的基本格局。以美国为例，1968年以前，在政府支出中，用于教育、就业、医疗卫生、社会保障、收入保障等社会性公共支出的比重基本处于35%以下，1971年超过40%，1974年超过50%，1995年超过60%，2002
年已经超过了65%。
图1 美国社会公共支出占政府支出比重的变化趋势
2．社会性公共支出占GDP的比重大多达到20%以上。2003年OECD国家社会性公共服务占GDP的比重平均为20.7%，欧盟15国的该比重平均达到了23.9%。其中，奥地利、比利时、德国、法国、丹麦、挪威均超过了25%，瑞典更是高达31.3%。
图2 部分OECD国家社会性公共支出占GDP比重
（三）社会保障成为最主要的社会性公共服务支出
1．社会保障支出是社会性公共支出的主要部分。发达国家社会保障支出在社会性公共支出中的比重最高，是社会公共支出的主要组成部分。英国2005-2006年社会保障支出占社会性公共服务支出的比重约为51%。美国在20世纪60年代中期社会保障占社会性公共支出的比重也曾接近50%，自90年代以后基本处于35-40%之间。社会保障成为社会性公共支出的主要组成部分是因为发达国家社会保障项目较多、覆盖面广，支出规模较大。
2．教育支出大多超过GDP的6%，鼓励公营和私营教育机构共同发展。2003年，OECD国家政府对教育机构的支出占GDP的比重为6.3%，其中，冰岛达到了8%，美国、韩国达到了7.5%。近10年来，发达国家对教育机构的投入占GDP的比重基本保持稳定。发达国家的教育支出一般不局限于公办学校，而是鼓励公营和私营教育机构共同发展，如美国2003年对公营教育机构的投入占GDP的5.4%，对私营的教育机构的投入占GDP的2.1%。
近年来，多数发达国家的私营机构的政府补贴有所增加。加拿大和澳大利亚2003年对私营教育机构的投入占GDP的百分比与1995年相比上升了0.5个百分点，英国提高了0.3个百分点。
3．卫生支出占GDP比重多在10%左右，国家承担国民大部分医疗支出。2005年，发达国家的卫生支出占GDP的比重很多已经超过了10%，其中瑞士达到了11.6%，法国为11.1%，澳大利亚、奥地利、比利时、葡萄牙、德国、希腊等均在10-11%之间，其它发达国家大多接近10%，与1985年相比，发达国家卫生支出占GDP的比重大都上升了2-3个百分点。
大多数发达国家的公共医疗卫生支出占卫生支出的比重超过了70%，挪威、瑞典、丹麦和英国等则均超过了80%。这意味着发达国家政府承担了国民医疗费用的大部分支出，个人只是承担其中的较小部分。
二、 国外公共服务支出变化趋势对北京的启示
（一）根据经济增长水平，逐步增加政府支出占GDP的比重，最终实现二者的同步增长
尽管北京市目前人均GDP已经超过7000美元，接近西方主要发达国家20世纪70年代的水平，但与先进国家水平相比，政府的财政支出水平仍然偏低，2006年北京市地方财政支出为1411.58亿元，约为当年GDP的17.94%。而英国在20世纪60年代中期政府公共支出占GDP的比重已经超过30%，澳大利亚也接近30%。如果以发达国家的政府支出水平来评价，北京市显然还需要适当地增加财政支出占GDP的比重。
从西方发达国家的发展轨迹看，基本在人均GDP达到5000美元以前已经实现了政府公共支出占GDP比重的相对稳定。北京市应该在合理调整政府职能的基础上，使政府支出逐渐稳定在GDP的一个合理比重附近，实现同步增长。
（二）注意政府公共支出增长的节奏，避免支出的过度扩张
政府公共支出的增长并不是无限度的，西方国家政府公共支出在经历快速增长阶段后都出现了一些回调或者波动，然后基本停留在一个相对稳定的区间。实际上，在这些回调和波动中也有一些支出增长过快的教训，20世纪80年代以来出现在发达国家的养老金改革浪潮很大程度上就是由于社会保障支出增长过快不得不做出的调整。北京市近几年的地方财政支出增长速度明显快于经济增长速度，财政支出与经济增长还没有形成相对稳定的状态，财政支出占GDP的比重仍然处于增长中，2006年较上年提高了1.4个百分点。北京市应该避免走发达国家先膨胀后调整的老路，把握好政府支出增长的节奏。要做到这一点，关键是要加强支出总量和结构的预测，特别是对于社会性公共服务支出中具有刚性特征的支出（如，义务教育费用减免、社会保障待遇都是提前承诺），更要看得更远一些，早做安排。
（三）加快政府公共服务职能转变，将政府支出更多投向社会性公共服务
从发达国家经验来看，政府职能经历了从以经济性公共服务为主，逐步扩展到以社会性公共服务为主的阶段。虽然北京市目前正在转变政府职能，但是从总体上看，经济性公共服务仍然是政府公共服务的主要方面，政府财政支出大量用于促进经济发展，社会性公共服务近年来虽然有所加强，但教育、医疗、社会保障等社会性公共服务支出水平仍然偏低，2006年北京市教育事业费支出为175.18亿元，卫生经费支出为 87.06 亿元，分别占当年GDP的2.2%和1.1%。与发达国家相比，差距十分明显，未来政府仍然需要继续加大对教育、医疗等社会性公共服务的投入力度。
（经济研究部 林 宝 隆学文）
