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PPP真正落地尚需多重保障

2014-11-19 00:30   来源:中国证券报

  随着未来城镇化进入快速发展阶段,城市消费需求会出现爆发性的增长,这既包括城镇化过程中基本消费需求增长,以及随收入增长带来的消费需求升级换代,也包括老龄化的养老消费需求。上述这些都对城市公共服务产品供给提出了更高要求。但与此同时,在预算规范化和透明化、地方债务去杠杆的情况下,未来地方政府支出能力受到限制。在这种情况下,采取PPP(公私合作模式)来供应公共产品和服务将会有广阔的空间。

  去年以来,国家对于民间资本进入公共产品投资和供给领域空前重视,十八届三中全会改革决定提出,“鼓励和引导社会资本参与基础设施建设”。近段时间,该项改革落地有加速推进态势,公共服务领域开始向社会资本敞开大门,PPP提速可期。

  目前,国家发改委牵头的PPP立法(特许经营法)工作正在推进,国家或地方PPP管理机构(财政部PPP中心和各地办公室)已经成立,财政部(厅)指导项目落地的业务培训正在开班,而各地也在如火如荼地梳理即将签约或推进的PPP试点项目。这预示着,沉寂多年之后,作为推进综合改革的举措之一,PPP有望在化解地方债务风险、降低财政支出压力、创新公共产品和服务新融资渠道、降低公共服务成本和价格、解决城镇化融资需求等方面发挥综合作用。

  一般来说,PPP项目与普通项目不同,以利益共享和风险共担为特征,基于政府和企业双方长达数十年的合作契约,跨越若干届政府。因此,PPP对制度环境要求非常高,需要在法律保障、机制设计等方面进行一系列制度设计。

  PPP模式下,政府和社会资本的合作是基于民商法律关系的平等合作,二者之间出现争分要通过《合同法》来解决。但目前,发改委牵头的《基础设施和公用事业特许经营法》立法仍旧属于行政法序列,这意味着二者的合作是甲方和乙方的关系,不可避免涉及到行政审批、政府监管,无法做到真正的平等。如果考虑到过去公用事业市场化和PPP探索过程中屡屡发生的“新官不理旧账”、观念争分(公共事业能否市场化),以及过去合作中地方政府的违规行为,很难确保契约真正被遵守,从而实现共担风险和共享利益。

  另外,近期发布的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》,提出甄别筛选融资平台公司存量项目,对适宜开展PPP模式的项目,要大力推广PPP模式。但是,很多存量项目(包括扩建改建)在可行性研究、项目设计和运营管理中存在很多不合理的地方,在项目合作初期,投入成本较高,运营风险较大,需要社会资本在改造、技术、管理上面“动大手术”。因此,为激励社会资本进入,政府要建立动态调整的收费定价,或政府补贴机制,或隐性担保机制,以弥补社会资本。

  但目前,由于我国还没有分行业、分类型的公共部门项目交付的比较基准,而PPP项目具有多样性、复杂性和长期性等特征,针对政府和不同社会资本提供的价值、承担的风险以及要求的回报在实际操作中难以直接比较,即便同一类项目也难以直接比较。因此,PPP通行的规则——VFM(Value for Money,物有所值),即“PPP项目应比政府自行投资建设交付同样服务,使用更低的成本或获得更大的价值”在我国难以实施,造成收费定价和补贴没有依据,这对后面的合作和权利义务明确是一个难题。

  事实上,政府主动向社会资本“示好”并非首次。国务院在2010年和2012年就曾先后出台《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》和实施细则(“新36条”),但由于各种“玻璃门”、“弹簧门”的存在,社会反响并不明显。

  事实上,根本原因就在于,社会资本与国企和央企的竞争中始终处于劣势。后者在政企关系、融资地位、资金实力、谈判上占有明显优势,而很多PPP项目对社会资本在体量上有要求,这就造成PPP成为政府和国企、央企的盛宴,导致PPP重蹈覆辙,社会资本高效率、低成本、切合市场需求的优势没有被发挥出来,特别是2008年金融危机期间集中上马的PPP项目。目前,尽管地方推出和集中签约的PPP项目很多,但很多都没有脱离这一本质。

  因此,未来PPP项目招投标应该完全遵循公开透明原则,对投标方不能设置门槛,而应以完全的VFM作为评判标准,评选出最具竞争力的候选投资人名单,依优先顺序进行竞争性谈判。同时,对于短期内社会资本盈利,甚至是高溢价收益也应该本着有利于“增加公共品供给、降低公共品价格”的长远眼光来看待。同时,“建立城市基础设施金融体系”也应该尽快推进,以解决社会资本融资难题和资金实力缺陷。

 
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