“十一五”期间，能源强度作为约束性指标被纳入到国民经济发展规划。“十二五”规划将碳强度作为约束性指标纳入。但是，我国温室气体减排[①需要说明的是：气候变化领域中估算温室气体排放的基本公式是：“温室气体排放量＝活动水平数据×排放因子”，能源强度和碳强度高度相关，本研究中近似将我国“十一五”能源强度降低的行动和政策理解为温室气体减排的行动和政策。]的长效机制尚未形成，减排的政策体系亟待改进。特别是“十一五”末期，为了完成单位GDP能耗降低20%的目标，各地甚至采取了较为激进的“拉闸限电”的方式，引起了广泛的关注和质疑。在这种背景下，对气候问题上主要利益集团和国家[②分为三大类：欧盟（以英国、法国、德国为代表）、伞形国家集团（以美国、日本、加拿大、澳大利亚为代表）和发展中国家（印度、巴西、南非等）。]的减排政策工具[③即包括标准和管制政策、财政政策工具、排放权交易、自愿协议、信息工具、研发政策等。]应用情况进行梳理，从“政策工具演进”的视角[④从方法论上，研究国际经验有多种视角，一种常用的方法是紧盯“优等生”的“优良做法”，比如关注欧盟的碳税、碳市场的实践。本报告采用演进的动态视角来分析政策工具的应用，即将气候问题的主要利益集团欧盟、伞形国家集团和发展中国家分为三组，近似代表气候政策的一、二、三3个梯队。试图反映气候政策工具应用“从低到高”的“阶段性”的特征。]进行国际比较研究和总结，得出对我国的启示，具有很强的现实意义。
一、温室气体减排政策工具应用的国际经验
（一）标准和管制政策工具仍然是温室气体减排的“基础性”工具
标准和管制政策工具，包括法律、规章、标准、指令、授权等，是欧盟、伞形国家集团[⑤本报告中的碳市场指基于总量控制的配额市场。]最常见的管制措施，涵盖了工业、建筑、交通、可再生能源等领域。能源效率是最主要的标准管制对象，能效标准的设计和实施包括多种方式。例如，可以作为技术标准，或者作为产业规范，以规章制度或是自愿协议的方式加以实施，其应用包括汽车的燃料经济标准、家电标准和建筑标准等诸多领域。有50多个国家大量采用标准来提高能源效率（IPCC 2001）。能效标准和标识体系在OCED国家的能源和环境战略中发挥着重要的作用。此外，欧盟、美国等主要国家都实施了“可再生能源配额制”（RPS），规定了能源中可再生能源的比例。
表1 主要国家和地区标准和管制政策
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地区
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标准和管制政策工具
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欧盟
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《欧盟可再生能源电力指令》(2001)
《建筑物效能指令》（2002）
《国产家用电器能源效率标识指令》(2002)
《热电联产指令》（2004）
《能源效率行动计划》（2006）
《能源最终使用效率和能源服务指令》（2006）
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美国
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“能源之星”计划（由自愿逐步转为强制）
《能源政策和节约法》（1975）
《国家电器产品节能法》（1987）
《国家能源政策法》（1992）
《国家能源综合战略》（1998）
《国家能源政策法》(2005)
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日本
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《节能法》
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澳大利亚
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《国家家用电器设备能源效率项目》
《澳大利亚建筑规范》
《最小化能源性能标准》
《燃气效率转换计划》
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注：美国采购法以及几个总统令都规定政府必须采购“能源之星”认证产品。“能源之星”间接地成为政府强制性行为，是国外产品进入美国市场的技术壁垒。
对国际温室气体减排政策工具的审视可以发现，欧盟、伞形国家为代表的发达国家虽然实施经济手段的时间比较早，各种体制也较完善，但目前各国并未出现经济刺激手段占据环境管理主导地位的状况。欧盟是应对气候变化的“优等生”，除了碳市场（EU-ETS）[⑥欧盟EUETS覆盖范围合计11000多个设施，约占欧盟总排放量的40%。]之外，仍有大量涉及能源、工业、交通、建筑的标准和管制手段。从国际范围来看，市场化手段只是作为直接管制的补充，标准和管制政策是减排的“基础性”工具。
（二）多种政策工具协同作用是温室气体减排政策的普遍现象
欧盟、伞形国家集团和发展中国家多采用了包括标准和管制政策、财政政策工具（包括政府预算拨款、税收减免及补贴、优惠贷款、政府采购等）、自愿协议[⑦自愿协议多与财政工具协同。]、信息工具（能效标识、宣传、教育）、研发政策等在内的多种政策工具。
从国际经验来看，大的层面上，“命令-控制式”政策工具和“市场化”手段相结合，政策工具整体呈“混合式”特征。在政策工具组合中，管制和标准政策工具是“基础性”政策工具，其次是财政政策等工具，并辅以自愿协议、信息工具等。从欧盟部分国家的经验可以看出，即便是碳税和碳市场也可以并用。
（三）政策工具的应用随着政策环境而循序渐进演变
欧盟应用了碳税、碳市场等“高级”[⑧一般认为，从政策工具适用的阶段及对环境监管能力的要求的角度，碳税、碳市场等经济手段是比传统“命令-控制式”工具更“高级”的环境政策工具。]的政策工具，伞形集团国家运用了区域性碳市场等工具，发展中国家对政策工具的使用呈一种跟随状态。总体上看，欧盟、伞形国家集团、发展中国家大致反映了减排政策工具“从低到高”演进的过程（见表2）。
表2 主要利益集团和国家减排政策工具的应用
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欧盟
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伞形国家集团
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发展中国家
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经济特征
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工业化完成
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工业化完成
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工业化进程中
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温室气体排放总量特征
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总量已下降
（从20世纪90年代开始）
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总量仍上升
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总量上升
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命令—控制式工具
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有
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有
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有
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碳税
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部分国家
（在欧盟尚未达成一致）
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无
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无
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碳排放权交易
（基于总量控制）
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有
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区域性
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无
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注：本研究整理。
从温室气体减排的实践来看，可以归纳出这样一条“经验”从理论上，这样一个“经验”[⑨需要继续作深入的研究。]，即：温室气体减排政策工具的应用必须首先与各国温室气体排放的阶段相适应，碳排放总量变化趋势是重要的阶段特征。从温室气体减排政策工具的国际实践来看，欧盟碳排放总量总体呈下降态势，采用了碳税[⑩主要是北欧的几个国家。]、碳市场等“高级的”政策工具。在欧盟内部，碳税政策也未达成共识。伞形国家集团排放总量仍呈上升态势，均未采用碳税、碳市场等政策工具。产生这种现象可能的重要原因是不同发展阶段减排成本存在差异。
从国际经验来看，处于减排能力建设过程中的国家，技术标准可能更适合。因为基于经济激励的方案对（环境监管）机构的能力要求较高，有更严格的管理要求，并可能要求充分发展市场经济使市场达到有效（IPCC，2001）。从环境监管的能力来看，发展中国家可以先实施技术标准，然后实施性能标准，最后尝试市场化手段。
从温室气体减排的国际实践可以归纳出，政策环境[⑾理论上，作为一种环境政策工具，温室气体减排政策工具的应用必须与政策环境相适应。]应包括如下几方面内容：第一，温室气体排放总量的变动趋势[⑿内涵了工业化城市化过程因素。]；第二，政策工具应用的具体环境，包括制度背景和技术背景（见图1）。
图1 温室气体减排政策工具应用的政策环境
从温室气体减排政策工具的实践经验可以得出，温室气体排放总量变动趋势和监管水平是制约政策工具选择的重要因素[⒀本报告认为，脱离了政策环境对政策工具进行比较是没有意义的。]（见图2）。欧盟、伞形国家、发展中国家减排政策工具的应用情况大致反映了政策环境差异对政策工具选择的影响。
图2 监管能力、总量变动趋势及主要集团和国家政策工具
注：图中的碳市场是指基于总量控制的配额市场。
（四）提高能源效率是温室气体减排政策工具的核心目标
在各国应对气候变化的政策中，提高能效是核心的目标。欧盟近年来推出了一系列提高能效的法令，如2002年推出《建筑物效能指令》，2004年推出《热电联产指令》，2006年推出《能源效率行动计划》等。美国的“能源之星”计划、日本的“领跑者”计划也以提高能效为核心目标。
应对气候变化，从某种意义上说是能源的可持续发展问题。主要发达国家的相关立法（包括能源法）进展表明，应对气候变化的政策与能源政策密切相关。在欧盟的能源政策中，能源效率是最根本的要素[⒁黄冠胜主编：《欧盟能效政策法规指南》，中国标准出版社2010年版，第3页。]。从国际经验可以看出，能源效率、再生能源、新能源与二氧化碳固化是各国减排政策要解决的主要问题。其中，提高能效是主要国家减排政策工具应用的核心目标。
（五）市场化减排政策工具[⒂温室气体减排市场化手段主要指碳税、碳市场。]主要在欧盟应用
1. 碳税的实践及评价。欧洲碳税起源20世纪八九十年代，欧洲国家较高的社会福利造成政府支出负担沉重。在此背景下，大部分欧洲国家开始课征环境税，进行了一连串的绿色税制改革 （Green Tax Reform），其根本目的是将税收负担由劳动力向能源和污染转移，即税收从“好” （劳动力）向“坏” （环境污染）转移。在环境税存在很大争议的情况下[⒃然而当时欧洲尤其是北欧诸国的政治结构中，对环境税却存在不同看法。绿色政党强烈要求政府征收二氧化硫税和氮氧化物税，而传统政党则倾向于税收改革，提高就业。]，碳税成为了一种折中的选择[⒄这样不仅保持了税收总量没有增加，即税收中性，同时减轻了税收对经济的负面影响，改善了就业，创造出一个“绿色”的经济增长。]。
从目前的情况来看，只有部分欧盟国家采用了碳税（见附表1）。碳税最先在北欧国家实施，瑞典、挪威、芬兰、丹麦和荷兰是先行者，并于1992年由欧盟推广，但是由于各种原因，并没有得到普遍推广。截至2010年，欧盟内部对碳排放税仍未达成一致。伞形国家集团，如美国、日本、澳大利亚[⒅澳大利亚总理吉拉德2011年7月10日下午宣布，澳大利亚政府拟从2012年7月开始征收碳税，每吨23澳元（约合人民币160元）。按照方案，征收碳税对象为，电力、交通、工业和矿业等500家高碳排放企业，它们占澳大利亚碳排放总量的60%以上。碳税征收3年后，将正式过渡为温室气体总量控制和排放交易机制。]、加拿大等均没有采用碳税。
对于碳税的减排效果，评价不一。在不同国家和地区的不同发展阶段实施碳税，其实施效果有较大的差异。西方一些经验研究发现碳税对温室气体减排的影响有限，也有研究表明碳税对CO2减排的确有用。
2. 碳市场的实践及评价。在欧盟、伞形国家集团、发展中国家中，目前只有欧盟建立了国家层面的碳市场。此外，还有几个区域性的碳市场，如美国区域温室气体行动（RGGI）、西部气候行动（WCI）、加州总量控制与交易计划（AB32）、中西部温室气体减排协议（MGGA）、澳大利亚新南威尔士减排体系（NSW GGAS）、日本自愿减排交易体系（JVETS）等（见附表2）。从数量上来讲，区域性碳市场多于国家层面的碳市场。但是从范围上来讲，欧盟碳市场仍是全球作用范围最广的市场。因此，很难说全国性市场和区域性市场，谁是主流。日本和韩国2010年底曾对2013年左右建立全国性的碳交易体系较为积极，但2011年年初之后又转为消极，可见对建立全国性碳交易市场体系的疑虑和担心。
在分析碳市场的作用和绩效时，从国际文献来看，对欧盟碳市场的评价褒贬不一。需要注意的是，欧盟从上世纪90年代之后，温室气体排放总量就已呈下降态势。实际上，始于2005年的欧盟碳市场实践也还处在试验阶段，一般认为第一阶段（2005～2007）的效果不佳，而第二阶段（2008～2012）的减排效果还有待进一步观察和评估[⒆EUETS实施期间是否真正产生了减排，分析人士的观点大相径庭。2008年经济危机发生后，又使评价EUETS的实际环境效果变得非常困难。从目前欧盟排放贸易的实施情况看，由于在总量目标制定和规则等方面存在缺陷，温室气体减排效果并不理想。]。
二、对我国的启示
（一）继续运用好标准和管制为代表的“传统”政策工具
对我国而言，当前乃至未来相当长时期（到2040[⒇根据国家发展和改革委员会能源研究所课题组（2009）“中国2050年低碳发展之路：能源需求暨碳排放情景分析”的研究指出，我国化石燃料需求可在2040年之前达到峰值，碳排放将进入缓慢增长期。]年左右），温室气体排放总量呈快速上升趋势。特别是随着我国工业化、城市化的推进，建筑和交通部门将成为主要的能源需求和碳排放增长的主要贡献者，其节能的贡献度也将超过终端用能工业。一般而言，对于建筑部门和交通部门，标准和管制是最有效的政策工具，而碳排放权交易并不适用[（21）一般认为，碳排放权交易主要适用于（责任容易明晰的）工业领域，参看IPCC的相关报告。]。
尽管目前对我国温室气体减排政策工具的普遍评价是“行政手段多了，市场手段少了”，但是标准和管制为代表的“传统”工具在近中期仍将是我国节能减排的“基础性”政策工具。现阶段，在探索市场化减排政策机制的同时，应更多反思和改进传统“命令-控制式”减排政策工具。应采用“从严”（或适度超前）的能效标准，对未来（工业、建筑、交通领域）快速扩张的“增量部分”[（22）根据中国科学院“我国低碳经济发展框架与科学基础”研究组（2010）的研究，电力、冶金、化工和建材等高耗能部门在2020～2030之间达到峰值。]进行严格管制。
（二）充分考虑政策工具的应用条件，稳步推进“高级”政策工具
温室气体减排政策工具的应用应充分考虑我国快速的工业化、城市化进程，现阶段和中长期能源消费和排放的特征，以及我国的环境监管水平和能源体系的市场化程度等问题。在考察和借鉴国际经验时，不宜紧盯欧盟的碳税、碳市场，应从“宽视野”关注减排政策工具的演进过程和具体环境，充分考虑我国减排的现阶段特征。
从长期看，应更多发挥市场机制在减排中的作用，碳税、碳市场等“高级”的市场化减排工具的应用是大势所趋。但是如果脱离了我国的现实，过早采用相关政策工具可能很难实现其在“理论上”的优势。现阶段，超越现实情况的政策工具的应用更多的只是一个“学习”和“试错”的过程。在这个过程中，我国应积极推动相关领域（特别是能源领域）的市场化改革，构建良好的市场环境，为市场机制的发挥创造良好基础条件。同时，要进一步加强环境监管能力建设。
（三）加强各主要政策工具之间的协调
一般认为，单一的政策工具很难解决温室气体减排的问题，温室气体减排需要多种政策工具协同作用。比如，自愿协议需要一定的经济激励，即需要和财政（税收优惠）结合才能很好地发挥作用。
在减排政策工具的设计中，应统筹好各种政策工具。在我国现行体制下，政策工具的应用有明显的“碎片化”特征，政策工具应用中“部门利益化”的现象比较严重，统筹协调各种政策工具的使用存在制度性的障碍，这可能制约政策工具应用的有效性。温室气体减排是一项大的系统工程，各项政策工具需要统筹协调，为此，需要在统一的框架下，构建基于部门分工的管理体系，明确各部门的职责，界定清楚管理过程，确保监管内容和监管过程的衔接，形成有效的、相互衔接协调的温室气体减排管理体系。
（四）以提高能源效率作为近期减排政策工具的核心目标
一般认为，在减少温室气体排放的途径中[（23）从根本上来说，减排有三种途径：第一，减少能源使用；第二，用可再生的能源替代化石燃料；第三，提高能源效率。]，提高能源效率是最经济和最容易的方式[（24）〔美〕伯顿·里克特著，阎志敏译：《拨开迷雾：诺贝尔获奖者告诉你能源未来与气候真相》，石油工业出版社2011年版。]。国际能源署（IEA，2006）认为，提高能源效率是满足能源需求最便宜、最快捷、最环保的方法，实现能源政策目标[（25）包括：安全供应、环境保护、经济增长。]的首要途径是提高能源效率。此外，从目前的减排现实潜力来看，国际能源署（IEA，2010）指出，提高能源效率对碳减排的贡献潜力要超过电力部门的脱碳潜力，成为碳减排的第一大来源，也是短期促进减排最重要的任务。
我国的能源效率与发达国家有很大的差距。单位GDP能耗与发达国家相比有很大的差距[（26）比如，据日本能源经济研究所数据，2007年，中国每百万美元GDP能耗738tce，为日本的7.5倍，美国的3.6倍，欧盟的4.1倍，世界平均值的2.6倍。按购买力平价（PPP）计算的单位产值能耗，则国内外的差距小得多，2007年中国为日本的2.1倍，美国的1.4倍。可以认为，中国按汇率计算的单位产值能耗被明显高估，而按PPP计算的又可能偏低。用汇率法单位产值能耗进行国际比较，特别是同发达国家比较是不恰当的。用PPP法进行比较，可信度也不高。与条件比较接近的其他发展中国家的平均值进行比较，是比较恰当的。2007年中国汇率法单位产值能耗比非OECD国家的平均值高33%（王庆一，2011）。]。主要高耗能产品总体上与国际先进水平仍有一定差距，2009年，煤炭、石油、钢铁、有色金属、建材、石化、化工、化纤、造纸等9个行业的17项产品能耗指标，按产品能源消费量加权平均比国际先进水平高25%[（27）王庆一：《中国能源效率评估》，《节能与环保》2011年第1期。]。此外，我国单位建筑面积采暖能耗相当于气候条件相近发达国家的2～3倍[（28）国家发展和改革委员会：《节能中长期专项规划》，2004年。]。与此同时，近中期可再生能源在我国能源结构中的比重不会有实质性的重大变化。
结合国际经验和我国的现实，提高能源效率是我国现阶段转变经济发展方式和应对气候变化最重要内容。尽管气候问题在科学认知上还有一定的争议，但是不管如何，现阶段以提高能源效率为主要内容的政策工具是一种“无悔选择”。
（五）近期应谨慎推出碳税
碳税的征收涉及到经济社会等诸多方面，影响广泛而深远，各国在推出碳税时都非常慎重。在发达国家中，到目前为止只有北欧等少数国家采用了碳税，法国、意大利等国在推出碳税的问题上出现了“反复”，美国、日本、加拿大、澳大利亚等伞形国家没有推出碳税。发展中国家目前均未推出碳税。
从北欧国家碳税的起源可以看出，减少温室气体排放并不是碳税出台的最主要因素，而是经济社会多因素综合权衡的结果，且基本上遵循了税收中性的原则。这启示我国在碳税的设计时应综合考虑碳税的经济效率、环境效果，还要考虑到社会效益、国际竞争力等因素。目前我国企业税负水平总体偏高，片面加税，可能进一步增加企业的税收负担，不利于企业的竞争力和盈利能力。碳税的推出应与我国税制的改革整体相衔接，同时不应增加企业的总体税负。
（六）循序稳妥推进碳市场建设
欧盟碳市场[（28）基于总量控制的配额市场。]是在其工业化完成后，且温室气体排放总量也已处在下降的阶段开始的实践。我国温室气体排放仍处在持续上升阶段，减排和能源消费快速增长的矛盾突出，碳市场对处在排放总量仍处在大幅上升阶段的经济体是否适用，仍需要深入研究。
作为一种“创建市场”的工具，碳市场是一种“精细化”的复杂管理手段，其内在目标[（29）包括：环境目标的实现、技术革新的促进、费用的减少。]实现过度依赖于制度背景、技术背景等外部条件以及交易机制设计本身。欧盟排放贸易体系的实施过程表明，碳排放权交易是高级的环境管理手段，其成功实施的前提条件是具备健全的法制环境和规范完善的市场经济体制[（30）欧盟碳市场的实践表明，碳市场和能源市场高度关联，能源市场的市场化程度直接影响碳市场的运行。]。必要的保障措施包括准确设定碳排放控制目标、建立配套管理机制和能力、实施严格的排放量测量、报告和核查，以及建立商业化的碳交易环境等。我国在探索以碳市场解决温室气体减排问题时，应客观分析与发达国家的国情差异。高度关注我国的能源供给体系的市场化程度，以及资源性产品长期的价格扭曲等问题。这些问题如果得不到解决，我国碳市场的建设势必先天不足。
综合以上分析，我国不宜过快推进全国性配额碳市场的建设，应循序渐进，从特定行业、特定区域开展碳市场的试点。可从自愿碳市场开始，逐步过渡到配额市场。在碳市场的建设上，应留有足够的“学习期”。
附表1
部分OECD国家的碳税制度现状
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国家
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现状
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税种
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澳大利亚
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1994年提出方案，尚未通过
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温室税
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奥地利
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2000年（更新）
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能源税
|
|
比利时
|
已完成规划
|
能源税
|
|
丹麦
|
1993年（实施），1996年（更新）
|
碳税（税改的组成部分）
|
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爱沙尼亚
|
2000年（实施）
|
碳税
|
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欧盟
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1991年提出方案但没有得到部分成员国的支持
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CO2/环境税
|
|
芬兰
|
1990年（实施），1998年（更新）
|
碳/能源税
|
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法国
|
1999年(提案)，2000年（暂停）
|
能源/碳税
|
|
德国
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1999年（实施）
|
能源税（生态税）
|
|
意大利
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1998年（实施），1999年（修订），后暂停
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能源税改革
|
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日本
|
搁置
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碳税
|
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新西兰
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2007年（规划）
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碳税
|
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挪威
|
1991年（实施），1999年（更新）
|
碳税
|
|
波兰
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搁置
|
碳税
|
|
葡萄牙
|
搁置
|
碳税
|
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斯洛文尼亚
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1997年（引入）
|
碳税
|
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瑞典
|
1991年(实施)，2001年（更新）
|
碳税（税改的组成部分）
|
|
瑞士
|
搁置
|
碳税
|
|
荷兰
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1996年（实施）
|
能源税
|
|
英国
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2001年（实施）
|
气候变化税
|
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美国
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1993年提出，尚未通过
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英热单位税＊
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资料来源：根据有关资料整理。
附表2
全球主要的碳排放权交易体系
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交易体系
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交易所地点
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气体
|
覆盖区域
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目标排放源
|
排放源
数量
|
开始
时间
|
|
欧盟排放
贸易体系
（EU-ETS）
|
德国、法国、英国、奥地
利、荷兰、
挪威等
|
CO2
|
欧盟成员国
|
工业和能源领域排放大户
|
大约10000个
|
2005年
|
|
日本自愿
排放贸易
体系
（JVETS）
|
东京
|
CO2
|
日本
|
能源和工业领域
|
90个实体
|
2006年
|
|
新南威尔士
州温室气体
减排计划
(NSW GGAS)
|
悉尼
|
CO2
CH4
N20
PFCs
HFCs
SF6
|
澳大利亚的新南威尔士、南澳大利亚州、昆士兰州、维多利亚州、塔斯马利亚州
|
发电、能效、工业过程和林业
|
近200个项目，50个参与方作为会员基础
|
2003年
|
|
(美国)
区域温室
计划
（RGGI）
|
|
CO2
|
美国东北部和中部的7个州：康涅狄格、特拉华、缅因、新汉普什尔、新泽西、佛尔蒙特、纽约市
|
装机容量大于或等于25MW而且化石燃料占50%以上的发电企业
|
每个州从几个到几百个不等
|
从2009
年开始
|
|
加利福尼亚
气候行动注册
系统（CCAR）
|
|
CO2
|
美国加利福利亚州
|
领域广泛
|
90多个
|
2002年
|
资料来源：根据相关资料整理。
