一向勇于创新的广东，在迎来改革开放30周年之际，做出了一项重大战略决定：未来五年内，将用500亿元左右的资金推动产业和劳动力“双转移”，促进区域发展协调。
一、“双转移”背景：广东实现新一轮大发展的现实选择
（一）广东省内区域不协调程度加剧
广东按地理位置划分为四个区域，分别为珠三角、东翼、西翼和粤北山区。据统计，2007年东翼、西翼和粤北山区的GDP只相当珠三角的8.4%、9.3%和8.3%，与2000年相比，均呈下降趋势，表明珠三角与东西北地区的差距正在拉大。2007年，珠三角地区人均GDP超过7000美元，而东西两翼不足1800美元，山区五市仅约1600美元。
（二）珠三角四大约束加剧
珠三角出现了土地、资源、人口、环境四方面约束，环境资源压力加剧，土地瓶颈制约突出；社会管理压力加大，人口结构素质不够优化，持续发展“难以为继”。
（三）发展速度与人均水平落后
人均发展水平落后，区域发展不协调。广东省的人均GDP明显低于江苏、浙江等地区，由1996年相当于浙江的95.7%下降到2006年的88.9%，年均增速近十年来在东部沿海省市中排在最后一位。经过30年的发展，广东产业结构调整与优化升级已经到了迫在眉睫、刻不容缓的地步。
二、从加快山区发展到“双转移”战略
（一）2002年：出台加快山区发展的意见，积极引导和促进珠江三角洲产业向山区转移
2002年，广东省委、省政府发布《关于加快山区发展的决定》（粤发〔2002〕13号），提出加快以交通为重点的山区基础设施建设、加快山区农业结构调整和农业产业化经营步伐、积极引导和促进珠江三角洲产业向山区转移，通过对山区建设用地实行政策倾斜和加大财政转移支付力度来推进山区发展。
（二）2005年：设立“产业转移园区”，联手推进产业转移
2005年3月，广东省政府出台《关于我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见（试行）》（粤府〔2005〕22号），提出设立“产业转移园区”、联手推进产业转移的思路，鼓励珠江三角洲产业向山区及东西两翼转移，加快山区及东西两翼经济发展，促进珠江三角洲产业结构优化升级。由山区或东西两翼地区政府依据有关规定，划定产业转移园区；由珠江三角洲地区政府负责组织规划、投资、开发、建设和招商引资等工作，并按商定比例在一定时期内进行利益分成。
（三）2008年：实施“双转移”战略，推动产业优化升级
2008年5月，广东省委、广东省人民政府发布《关于推进产业转移和劳动力转移的决定》（粤发〔2008〕4号），广东省经济贸易委员会出台《广东省产业转移区域布局指导意见》，提出“双转移”战略。“双转移”是指推动珠三角劳动密集型产业向东西两翼、粤北山区转移，推动东西两翼、粤北山区劳动力向当地二三产业和珠三角发达地区转移。“双转移”是广东破解科学发展难题、实现新一轮大发展的现实选择和有效途径。
三、推进“双转移”的主要目标与基本原则
以新一轮思想大解放为动力，按照“政府引导、市场运作、优势互补、互利共赢”的方针，着力优化区域产业布局，大力提高劳动力素质，提升珠三角地区产业竞争力，带动东西两翼和粤北山区加快发展，推动全省经济发展方式转变，不断提高城乡居民生活水平，促进全省经济社会又好又快发展。
（一）实现两大目标
1、建设产业转移工业园，打造产业转移集群。力争到 2012 年，珠三角地区功能水平显著提高、产业结构明显优化，东西两翼和粤北山区在办好现有产业转移工业园基础上，再规划建设1-2个大型产业转移园，形成一批布局合理、产业特色鲜明、集聚效应明显的产业转移集群，推动全省产业竞争力位居全国前列。
2、新增转移本省农村劳动力 600 万人，提升人均生产总值增长率。人力资源得到充分开发，劳动力素质整体提升，就业结构整体优化，本省劳动力就业比重提高，农村劳动力在城镇就业以及向二、三产业转移成效显著。新增转移本省农村劳动力 600 万人，组织技能等级培训360万人，全社会非农就业比重达到80%。珠三角地区劳动密集型产业比重显著下降，人均生产总值增长率高于生产总值增长率2个百分点左右。力争做到三年初见成效，五年大见成效。
（二）坚持五结合原则
实施“双转移”战略过程中坚持五个结合：一是坚持政府推动与遵循市场规律相结合，政府通过搭建平台、政策支持等措施，引导劳动密集型产业有序梯度转移和劳动力合理向珠三角的输入。二是坚持产业转移与产业升级相结合。珠三角地区在加快推进产业转移的同时，大力发展先进制造业、高新技术产业和现代服务业等高附加值产业，提高自主创新能力。三是坚持产业转移与产业集聚相结合。通过产业转移，促使产业转入地形成新的产业集群，形成上下游相互配套、专业化分工合作的产业链。四是坚持产业转移与可持续发展相结合，将产业转移对生态环境影响降低到最小程度。五是坚持产业布局合理与人力资源配置优化相结合，加强职业技术教育，全面提升劳动力素质，合理调配人力资源，加大本省劳动力供给，提高输入珠三角地区的劳动力水平。
四、推进“双转移”的政策举措
（一）八大政策举措推进产业转移
1、编制专项规划，加强产业转移引导。制定全省产业转移的区域布局总体规划和指导意见，引导和推动产业有序转移和集中发展。出台了《广东省产业转移区域布局指导意见》，制订珠三角各市产业转移规划和东西两翼、粤北山区各市产业承接布局规划，合理设定地区产业准入门槛，实行产业差别准入，促进珠三角地区产业有序转移和东西两翼、粤北山区的选择性承接，避免区域之间的产业同质竞争，以产业转移园为主要载体，形成上下游相互配套、专业化分工合作的产业链，培育一批新的产业集群。明确珠三角劳动密集型产业转出目标、所占比重，加快引进、发展先进制造业和现代服务业，加速产业结构升级，防止珠三角地区产业“空心化”。
2、打造转移产业集群，实行产业转移集聚发展。继续开展省级产业转移园认定工作，认定条件包括土地使用、基础条件、管理制度三个基本条件。已认定的产业转移工业园按照总体规划的要求，在现有产业的基础上，突出比较优势，突出主导产业，重点发展1-2个优势产业，围绕延伸产业链，推动上下游产业配套发展，形成特色鲜明、配套完善的产业集群，凝聚产业发展力量和产业集聚效应，促进产业做大做强。
3、努力降低经营成本，推行“零收费区”。努力降低产业转移园内企业用地、用电、用工等生产成本，提高对转移产业的吸引力。积极推进销售电价区域同网同价改革工作，降低东西两翼和粤北山区电价，使产业转移园电价比珠三角地区电价低 0.1元／千瓦时左右。切实减轻转移企业的各种行政事业性收费负担，除国家规定统一征收的税费外，推行“零收费区”的做法，不再对入园企业征收任何地方性收费。
4、盘活土地资源，加大用地改革力度。对产业转移园建设用地指标安排适度倾斜，保证其建设用地需要；省政府对规模大、成效好的产业转移园的用地指标给予支持，对于投资10亿元以上重大项目的用地计划由省专项安排。合理和节约用地，积极盘活存量建设用地，允许产业转出、转入地按照依法、平等、自愿、有偿的原则，对口调剂使用农用地转用计划指标和补充耕地指标，允许珠三角地区委托山区对口开发补充耕地；鼓励采取土地置换、土地使用权调整、改变土地用途等方式盘活用地。实行产业转移园单位面积投资强度最低标准，推广多层标准厂房建设，提高土地使用效率。
5、加强配套基础设施建设，为产业转移奠定基础。加大产业转移工业园配套基础设施建设，完善公共服务平台。由珠三角各市严格履行产业转移园合作建设协议，完善园内道路、供电、给排水、环保等各项基础设施。省财政安排扶持资金，建设产业转移园的基础设施。
6、加大资金扶持力度，采取竞争方式择优扶持。2008-2012年，广东省每年安排欠发达地区产业转移园区发展专项转移支付资金15亿元，对14个欠发达市和江门市每年补助1亿元，支持上述地区产业转移园区建设的贷款贴息及基础设施建设；每年安排重点产业转移园区专项资金15 亿元，以竞争方式择优扶持欠发达地区3个示范性产业转移园区建设；每年安排产业转移奖励资金5亿元，鼓励珠三角地区企业加快向东西两翼和粤北山区转移；每年安排劳动力培训转移就业专项资金10亿元以上，专项用于劳动力职业技能培训、智力扶贫、劳动力转移就业服务等。同时，拓宽资金筹措渠道，积极引导和带动地区财政和社会资金投入，加快产业转移和劳动力转移。
7、不断提高管理服务水平，服务园区企业。产业转入地推广“一站式”服务，简化行政审批程序。加大口岸建设力度，加快加工贸易联网监管公共平台建设，建立外经贸、海关、外汇、税务、检验检疫、银行等部门信息化管理体系，积极支持符合条件的产业转移园设立出口加工区和保税物流中心，提高物流通关与监管效率。降低产业转入地服务业的市场准入门槛，引导珠三角地区具有竞争力的中介服务组织，向东西两翼和粤北山区发展，完善和提高承接地在出口报关、商品检测、物流、法律、会计、信息、咨询领域的服务水平。改善产业转移园的金融服务，扩大信贷转授权；加大对产业转移园的信贷投放力度，为产业转移园企业提供高效便利的融资和结算服务。
8、建立产业转移区域布局的协同机制。省政府相关部门定期召开联席会议，研究促进产业转移合理布局的政策措施，统筹重大产业转移项目区域布局和要素配置，协调解决项目转移承接中的重大问题。各市也建立相应的领导机构和工作机制，明确工作职责和工作目标，推进产业转移合理布局。珠三角地区与东西两翼及粤北山区合作双方建立政府联系沟通工作机制，及时研究解决产业转移过程中遇到的困难和问题，共同协商制定并落实年度目标任务。根据工作需要，珠三角地区可安排干部到产业转移园任职或挂职。举办“山洽会”。珠三角各市每年组织1-2次本地企业到对口地区考察、交流与产业转移洽谈活动，协助东西两翼及粤北山区举行大型招商活动。
（二）七项政策推进劳动力转移
1、加快省内劳动力向珠三角发达地区转移。东西两翼和粤北山区根据珠三角地区用工需要，着力培养和输出具有较高技能和素质的适用型劳动力。健全珠三角地区与东西两翼和粤北山区对口劳务帮扶机制，由对口双方签订帮扶协议，明确目标任务和帮扶责任。珠三角各中等职业技术学校和技工学校每年要安排不少于30%的招生指标专门用于招收东西两翼和粤北山区学生，并负责推荐在当地就业。
2、大力推进农村劳动力就地就近就业。结合产业升级和承接产业转移，积极培育产业集群，大力发展县域经济和特色产业，提高吸纳就业能力。把产业转移园作为吸纳农村劳动力就业的重要载体，制定产业转移园吸纳当地农村劳动力的培训就业方案并抓好落实，明确企业吸纳和培训当地农村劳动力的社会责任。每个县（市、区）建立若干个灵活就业基地，鼓励农村劳动力就地就近就业。
3、鼓励企业招用本省农村劳动力。珠三角各市要制定劳动力转移的目标和规划，鼓励企业招用本省农村劳动力。有条件的地方对企业当年新招用本省农村劳动力并签订一年以上劳动合同和缴纳社会保险的，给予企业社保补贴；对招用人员属农村贫困户劳动力、40岁以上和被征地农民的，同时给予企业岗位补贴。各级政府对新招本省农村劳动力成绩突出的企业给予表彰奖励。
4、加强农村劳动力职业技能培训。实行农村贫困家庭子女入读中等职业技术学校、技工学校免学杂费和补助生活费政策。实施农村劳动力免费职业技能培训，为 45 周岁以下、有就业能力和就业意愿的本省农村劳动力提供一次免费职业技能培训，确保每个农村家庭都有一名以上有就业能力的劳动力接受职业技能培训。实施农民工技能提升培训计划，每年对 100 万名在岗农民工进行技能等级提升培训。对被征地农民、转产转业渔民、其他农村劳动力和返乡创业农民分别开展不同类型的技能提升培训。
5、加强就业培训载体建设。以中等职业技术学校、技工学校为主阵地，建立覆盖城乡的职业技能培训体系。建立公共实训基地，认定一批劳动力培训定点机构。开发建设覆盖全省城乡的远程职业培训网络体系。加快制定出台《广东省职业技能鉴定办法》。加大就业培训资金投入，对贫困地区和革命老区给予倾斜，试行政府购买培训成果制度。各类金融机构对职业技术学校、技工学校、重点培训机构、公共实训基地建设贷款要予以支持。
6、强化转移就业公共服务。建立有利于产业发展与劳动力需求相协调的统计、分析、预测、评估和决策机制。开展全省农村劳动力资源普查，健全农村劳动力数据库和培养培训转移就业动态管理档案。实行转移产业岗位申报和信息发布制度。完善各级就业服务体系，加快组织实施农村劳动力培训转移就业工作。完善各级人力资源市场信息网络和服务体系。充分发挥社会职业中介机构的作用。
7、建立优秀农民工激励机制。省劳动保障厅按照有技能、贡献大、有发明创造、本省紧缺等条件，开展优秀农民工认定工作，对其中特别优秀的农民工由各级党委、政府表彰和奖励。由省劳动保障厅会同省公安厅等部门制定优秀农民工落户城镇的优惠政策。同时，各地向优秀农民工提供一定比例的廉租房和经济适用房。
通过产业和劳动力“双转移”，珠三角地区把部分低附加值和劳动密集型产业转移出去，腾出更大空间承接国内外先进制造业、高新技术产业和现代服务业等高附加值产业，提高了区域产业综合竞争力；同时降低外来人口数量，缓解未来面临的人口和社会管理压力，起到了“腾笼换鸟”促进产业置换和转移的作用。尤其是共建产业转移园区的思路和做法，对北京市开展区县合作、促进区域协调发展提供了有益的经验借鉴。
（经济研究部 隆学文）
